Ako sa v Európe dá dostať na radnicu

Slovensko, 30. 11. 2009 (Verejná správa 24/2009)

Zastupiteľské kolektívne orgány obcí predstavujú jeden z najzákladnejších prvkov demokracie na lokálnej úrovni. Pôsobia ako zbory reprezentantov určitej politickej komunity, takže s istou mierou nepresnosti ich môžeme označovať aj ako obecné alebo malé parlamenty. V piatej časti seriálu Obecná samospráva v Európe predstavuje PhDr. Daniel Klimovský spôsob ich vytvárania a niekoľko typických príkladov.

Viacero mestských štátov v starovekom Grécku malo skúsenosť s kvázidemokratickým systémom samosprávy. Ten spočíval, okrem iného v tom, že pri rozhodovaní o najdôležitejších záležitostiach polisu, predchodcu dnešnej obce, sa na agore, teda na verejne prístupnom mieste, ktoré možno považovať za predchodcu súčasných námestí, schádzali obyvatelia, aby o nich spoločne diskutovali a rozhodovali. Prirodzene, keďže išlo o otrokársku spoločnosť, na agore sa v skutočnosti schádzala iba približne pätina obyvateľov obce, a to slobodní a plnoprávni dospelí muži, zvyčajne tiež vlastníci pôdy. Ostatná časť populácie - ženy, deti, neslobodné alebo neplnoprávne osoby, napríklad otroci alebo vojnoví zajatci –do záležitostí obce nemali čo hovoriť.

Napriek otrokárskemu zriadeniu a iným obmedzeniam viacero súčasných odborníkov oceňuje starogrécky model mestskej samosprávy. Najčastejšie v ňom vyzdvihujú práve kolektívnosť pri rozhodovaní. Taký je aj spôsob, ktorý sa rozvinul v nórskych aj islandských podmienkach. A veľmi sa podobá rozhodovaniu na staroaténskej agore.

Staré Grécko a moderná Európa

Pozostatky takto vnímanej priamej demokracie pretrvali až do súčasnosti. Napríklad vo Švajčiarsku má iba asi pätina obcí volené obecné alebo mestské zastupiteľstvá. V ostatných obciach sa rozhoduje o zásadných veciach formou priamej demokracie, teda na zhromaždeniach obyvateľov obcí. Najvýraznejšie sa táto forma priamej demokracie využíva v kantónoch Bern, Appenzell Innerrhoden, Graubünden a Thurgau. Ďalším príkladom sú otvorené rady, ktoré si vytvárajú španielske obce s populáciou nedosahujúcou hranicu sto obyvateľov a ktoré vlastne nahrádzajú inštitucionalizovaný kolektívny zastupiteľský a rozhodovací orgán. Po tejto možnosti môžu fakultatívne siahnuť aj obce so stojeden až dvestopäťdesiatimi obyvateľmi. Princíp otvorených rád je vcelku jednoduchý. Ak sa v obci rozhoduje o niečom dôležitom, obyvateľov zvolávajú na určené miesto vyzváňaním kostolného zvona a tam spoločne diskutujú i rozhodujú o danej záležitosti. Aj keď systémy obecnej samosprávy v iných európskych krajinách poznajú inštitút ľudových zhromaždení, respektíve zhromaždení obyvateľov obce, rozdiel medzi týmto inštitútom priamej demokracie a uvedeným španielskych príkladom tkvie v tom, že otvorené rady nahrádzajú kolektívne zastupiteľské i rozhodovacie orgány v obciach, zatiaľ čo zhromaždenia obyvateľov obcí, ktoré sa využívajú v iných krajinách, sú iba doplnkovým inštitútom a väčšinu rozhodnutí prijímajú rôzne obecné rozhodovacie orgány.

V Európe sa pri voľbách do kolektívnych zastupiteľských orgánov obcí využíva hneď niekoľko volebných systémov. Niekde sa voľby ani nekonajú, napríklad tam, kde počet kandidátov zodpovedá počtu mandátov. Týmto volebným inštitútom sa sleduje predovšetkým hospodárnosť a využíva sa napríklad vo Fínsku, Rakúsku a na Malte.

Väčšinové volebné systémy

V tejto skupine sa využívajú najmä dva systémy. Vo volebnom systéme prvého v cieli víťaz jediného kola hlasovania získava mandát bez ohľadu na väčšinu, ktorú v danom hlasovaní dosiahol.

Dvojkolový volebný systém s uzavretým druhým kolom sa realizuje jednokolovo alebo dvojkolovo, a to v závislosti od výsledkov prvého kola. Ak v ňom niektorý kandidát získa absolútnu väčšinu hlasov, druhé kolo sa už nekoná. Ak žiadny kandidát nezíska potrebnú väčšinu hlasov už v prvom kole, koná sa kolo druhé, do ktorého postupujú dvaja kandidáti s najlepším výsledkom z prvého kola. Víťaz potrebuje získať absolútnu väčšinu odovzdaných hlasov.

Volebný systém prvého v cieli sa využíva v komunálnych voľbách, napríklad v anglických podmienkach, kde takto volia členovia lokálnych vlád, ale aj u nás, na Slovensku, vo voľbách do obecných zastupiteľstiev.

Semi-proporčné volebné systémy

Z tejto skupiny sa využíva najmä volebný systém neobmedzeného hlasovania, volebný systém obmedzeného hlasovania a volebný systém kumulovaného hlasovania.

Pri prvom disponujú obyvatelia obcí-voliči takým počtom hlasov, aký je počet mandátov v kolektívnom zastupiteľskom orgáne ich obce, pričom svoje hlasy môžu rozdeliť medzi kandidujúcich bez ohľadu na zloženie jednotlivých kandidátnych listín. Tento volebný systém sa využíva napríklad pri voľbách obecných rád v Nórsku, aj keď niektorí autori konštatujú, že ide vlastne o listinný pomerný volebný systém s voľnými kandidátnymi listinami. Dôležitým prvkom je však možnosť panašovania, čiže hlasovania za kandidátov z listín rôznych politických strán, ale i to, že počet odovzdaných hlasov sa rovná počtu kandidátov uvedených na odovzdanom hlasovacom lístku. Napríklad ak volič odovzdá hlasovací lístok registrovanej kandidátnej listiny, na ktorom bolo uvedených desať kandidátov, a on na tento lístok dopísal ďalších troch kandidátov z inej kandidátnej listiny, pričom celkový počet mandátov je trinásť, potom to znamená, že jednej kandidátnej listine odovzdal desať hlasov a druhej tri hlasy. Určitým obmedzením je pravidlo, že na jeden hlasovací lístok sa dopisujú najviac piati iní kandidáti.

Druhý systém spočíva v tom, že obyvatelia obcí disponujú viac než jedným hlasom, no zároveň počet ich hlasov je nižší, než je počet mandátov v kolektívnom zastupiteľskom orgáne ich obce. Zvolení sú potom tí kandidáti, ktorí získajú najviac hlasov. S týmto systémom sa možno stretnúť napríklad v Španielsku v obciach s populáciou od 101 do 250 obyvateľov, ak sa obec nerozhodne pre otvorenú radu. Počet členov obecných rád je stanovený na päť radných a obyvatelia majú pri hlasovaní štyri hlasy.

V poslednom volebnom systéme patriacom do tejto skupiny je špecifikom to, že voliči disponujú viac než jedným hlasom, pričom svoje hlasy nemusia rozdeliť medzi viacerých kandidátov, ale môžu ich prideliť hoci len jednému, alebo niekoľkým kandidátom. Tento systém sa uplatňuje napríklad pri voľbách obecných, respektíve mestských rád v nemeckej spolkovej krajine Hesensko.

Pomerné volebné systémy

Z tejto skupiny sa používajú hlavne štyri volebné systémy.

Podstata listinného pomerného volebného systému s prísne viazanými kandidátnymi listinami spočíva v tom, že voliči nemajú možnosť ovplyvňovať podobu kandidátnych listín. Rola voličov je pri tomto systéme výrazne pasívna, pretože si môžu vyberať iba medzi jednotlivými kandidátnymi listinami, pričom nemôžu svoje hlasy rozložiť medzi viaceré kandidátne listiny a zároveň nemôžu ovplyvňovať ani poradie na tej kandidátnej listine, ktorú si vybrali v rámci svojho hlasovania.

Listinný pomerný volebný systém s otvorenými kandidátnymi listinami je obdobou prvého uvedeného systému. Voliči ani tu nemôžu pri hlasovaní rozdeliť svoje hlasy medzi viaceré kandidátne listiny, no na druhej strane môžu preferenčnými hlasmi, alebo podobným mechanizmom, ovplyvniť podobu vybranej kandidátnej listiny. Môžu teda stanoviť poradie kandidátov na tejto listine.

Ešte výraznejšiu modifikáciu prináša listinný pomerný volebný systém s voľnými kandidátnymi listinami. Voličom totiž ponúka výber kandidátov z viacerých kandidátnych listín. Aktívnejšiu úlohu voličom poskytuje aj panašovanie, ktoré sa využíva pri tomto treťom volebnom systéme. Voliči môžu nielen kombinovať viaceré kandidátne listiny pri výbere kandidátov, ale sami môžu tieto listiny upravovať tak, že na ne dopisujú nových kandidátov a prípadne i vyškrtávajú zapísaných kandidátov. V konečnom dôsledku sa tak vytvárajú nové kandidátne listiny.

Osobitným systémom zaraďovaným do skupiny pomerných volebných systémov je systém jedného prenosného hlasu. Voliči disponujú jedným hlasom, preferenciou, ktorý udeľujú svojmu vybranému kandidátovi. Potom môžu poskytnúť ďalšie preferencie aj iným kandidátom, ktorým bude ich hlas prenesený v prípade, že kandidát, ktorému udelili prvý preferenčný hlas, tento hlas nevyužije. K takejto situácii dochádza, ak volebný zisk daného kandidáta dosiahne takzvanú Droopovu kvótu, predstavujúcu taký počet hlasov, ktorý s určitosťou zaručuje kandidátovi mandát. Ak, napríklad, hlasuje v trojmandátovom obvode štyritisíc voličov, potom je Droopova kvóta na úrovni tisícjeden hlasov, pretože ak kandidát dosiahne toľko hlasov, je vylúčené, aby ho svojimi volebnými ziskami predbehli, alebo sa mu svojimi volebnými ziskami vyrovnali viac než dvaja protikandidáti. Ak sa takýmto spôsobom nerozdelia všetky mandáty, potom sa prenášajú hlasy (druhé preferencie) toho kandidáta, ktorý získal najmenej prvopreferenčných hlasov.

Rozdiely pramenia z tradícií

Listinný pomerný volebný systém s viazanými kandidátnymi listinami sa využíva pri voľbe kolektívnych zastupiteľských orgánov obcí vo Švédsku, Dánsku alebo v Českej republike. Špecifický prvok v tejto súvislosti obsahuje volebný systém v Lotyšsku. Voliči síce nemôžu panašovaním upravovať ponúkané kandidátne listiny, ale môžu udeľovať preferenčné hlasy trojakého charakteru – pozitívne, neutrálne alebo negatívne.

Zaujímavým prvkom je i to, že v Dánsku od roku 1985 môžu kandidujúce subjekty pri voľbách do obecných rád apriórne deklarovať, že kandidátom umiestneným na ich kandidátnych listinách budú mandáty prideľované iba na základe počtov získaných preferenčných hlasov. V opačnom prípade mechanizmus prideľovania mandátov uprednostňuje tých kandidátov, ktorí sa dostanú na prvé miesta kandidátnych listín.

Listinný pomerný volebný systém s voľnými kandidátnymi listinami sa využíva napríklad v Nórsku, v rakúskej spolkovej krajine Tirolsko a v nemeckých spolkových krajinách Bavorsko a Bádensko-Wűrttembersko. Pre Írsko, Maltu alebo Severné Írsko je zase typický volebný systém jedného prenosného hlasu. Špecifikom maltských podmienok je to, že voľby obecných rád sú organizované každý rok a to napriek tomu, že funkčné obdobie zvolených členov obecných rád je trojročné. Každý rok sú však volení členovia jednej tretiny obecných rád. To znamená, že v každej obci sú komunálne voľby organizované v trojročnom intervale.

Krajiny s viacerými modelmi

Na lokálnej úrovni v Európe nie je výnimkou ani kombinovanie viacerých volebných systémov. Ako názorný príklad možno použiť francúzsku a islandskú legislatívnu úpravu.

Pre francúzsku komunálnu politiku je typické to, že sa v rámci volieb do obecných a mestských rád využívajú dva volebné systémy, ktorých použitie závisí od populačnej veľkosti obcí. V obciach s menej ako tritisícpäťsto obyvateľmi sa využíva dvojkolový volebný systém s uzavretým druhým kolom. V prvom kole sú zvolení tí kandidáti, ktorých volebný zisk dosiahol absolútnu väčšinu platne odovzdaných hlasov a zároveň aspoň dvadsaťpäť percent všetkých oprávnených voličov. V druhom kole na zvolenie postačuje kandidátom dosiahnuť relatívnu väčšinu.

Fúzny volebný systém patrí medzi zmiešané volebné systémy a v kontexte francúzskych komunálnych volieb sa využíva v obciach, ktorých populácia dosahuje aspoň hranicu tritisícpäťsto obyvateľov. Podľa platných pravidiel je víťaznej kandidátnej listine z prvého kola - ak získala absolútnu väčšinu platných hlasov - pridelených päťdesiat percent všetkých mandátov. Keďže počty členov obecných rád sú vo Francúzsku určené nepárnym počtom – od 27 do 163 radných - víťazná kandidátna listina získava po prvom kole vlastne päťdesiat percent plus jeden mandát. Ostatné mandáty sú rozdelené pomerne medzi všetky kandidujúce subjekty, vrátane kandidátnej listiny víťazného subjektu, ktorých volebný zisk dosiahol aspoň päť percent. Ak žiadna kandidátna listina nezíska v prvom kole absolútnu väčšinu platných hlasov, koná sa druhé kolo, do ktorého postupujú všetky tie subjekty, ktorých kandidátne listiny získali v prvom kole aspoň desať percent. Aj v tomto prípade platí, že víťazná kandidátna listina získava pri prerozdeľovaní mandátov polovicu z nich automaticky a ostatné mandáty sa rozdelia pomerne medzi všetky kandidátne listiny, ktoré získali v druhom kole aspoň päť percent hlasov.

V praxi tento systém vedie k tomu, že víťazný politický subjekt má v obecnej rade z hľadiska presadzovania svojich záujmov obyčajne stabilné postavenie a namiesto koaličných kompromisov a konfliktov s opozíciou sa môže sústrediť na spravovanie príslušnej obce alebo mesta. Panašovanie sa pritom využíva iba pri voľbách do obecných rád v obciach, ktorých populácia je nižšia než tritisícpäťsto obyvateľov. Výnimočným prvkom pri prerozdeľovaní mandátov je tiež zohľadňovanie veku. Vo Francúzsku je totiž v prípade rovnosti hlasov uprednostnený starší kandidát, respektíve kandidátna listina s vyšším vekovým priemerom kandidátov.

Možnosti kombinácie

Na Islande sa pri voľbách obecných rád v mestách a v hlavnom meste využíva listinný pomerný volebný systém s viazanými kandidátnymi listinami doplnený o možnosť negatívneho panašovania. To znamená, že voliči môžu nielen udeľovať preferenčné hlasy, ale môžu tiež vyškrtávať na kandidátnych listinách tých, s ktorými nesúhlasia. Ak v nejakej obci nebola podaná žiadna kandidátna listina, prípadne ak počet kandidujúcich osôb nedosahuje počet mandátov členov obecných rád, obecná rada sa môže rozhodnúť pre využitie listinného pomerného volebného systému s voľnými kandidátnymi listinami. V rámci tohto systému môžu voliči panašovaním dopĺňať kandidátne listiny o tie osoby, ktoré apriórne neodmietli výkon funkcie člena obecnej rady.

Prirodzene, kombináciu viacerých volebných systémov možno nájsť aj v iných krajinách. Napríklad v Španielsku je okrem spomínaných otvorených rád, alebo volebného systému obmedzeného hlasovania v obciach s populáciou do 250 obyvateľov volebný systém pomerného zastúpenia vo väčších obciach. V Luxembursku sa kombinuje väčšinový volebný systém v obciach s populáciou nižšou než tritisícpäťsto obyvateľov s volebným systémom pomerného zastúpenia vo väčších obciach. Podobne sa viacero volebných systémov využíva vo federatívnych štátoch, napríklad v Nemecku a Rakúsku, a v konfederatívnom Švajčiarsku.

Ktorý je najlepší?

Pravidelne sa nastoľuje otázka, ktorý volebný systém je najlepší, prípadne najspravodlivejší. Objektívne na ňu odpovedať je prakticky nemožné, pretože závisí od kritérií, ktoré sa na hodnotenie použijú. V rokoch 2004 a 2005 prebehol výskum, do ktorého sa zapojilo takmer 170 expertov. Mali zoradiť deväť vybraných volebných systémov, pričom na prvé miesto mali dať podľa ich názoru najlepší a na posledné, deviate miesto najhorší volebný systém. Za najlepší považovala takmer tretina oslovených expertov personalizovaný pomerný systém. Za ním skončil systém jedného prenosného hlasu.

Tieto výsledky, samozrejme, nezohľadňujú politické a občianske záujmy, ktoré existujú v určitej krajine, a preto nemôžu automaticky vyvolať požiadavku na zmenu volebného systému. Akejkoľvek zmene vo volebnom systéme musí predchádzať širokospektrálna diskusia, do ktorej sa zapoja všetky subjekty politického i občianskeho charakteru, pretože pôjde o zásah do pravidiel politickej súťaže.

Pokiaľ ide o súčasné slovenské pomery, v súvislosti s komunálnymi voľbami neprebieha žiadna živšia diskusia o úprave ich organizácie. Ak by k nej malo dôjsť, potom iba v kontexte komunálnej reformy, ktorá by bola komplexná a svojím obsahom by zasiahla nielen inštitucionálny rámec komunálnej politiky.

Daniel KLIMOVSKÝ

Späť