Aký kraj, taký mrav – i samospráva

Slovensko, 25. 3. 2010 (Verejná správa 5/2010)

Obecnú samosprávu nevytvára výlučne sieť starostov a kolektívnych zastupiteľských orgánov. Fungovanie tohto organizmu zabezpečuje aj celý rad ďalších orgánov. Často sa v tejto súvislosti spomína obecná alebo miestna vláda. Na tento fenomén sústredil svoju pozornosť PhDr. Daniel Klimovský, PhD. z Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach.

Vo viacerých medzinárodných dokumentoch politického i odborného charakteru sa namiesto pojmu „obecná samospráva“ používa skôr pojem „miestna vláda“. Hneď v úvode však treba poznamenať, že ide o inštitút, ktorý sa v európskom kontexte nechápe rovnako. Vyplýva to z historických skúseností jednotlivých krajín, ktoré sa od seba dosť líšia. Zatiaľ čo v britských alebo škandinávskych podmienkach predstavuje tento inštitút prirodzenú súčasť ich lokálnych politicko-administratívnych systémov, v mnohých krajinách kontinentálnej Európy vrátane niekdajšieho socialistického bloku sa miestna vláda prekrýva s miestnou samosprávou. Celú situáciu komplikuje fakt, že lokálna vláda ako pojem sa nevzťahuje výlučne na samosprávu. Naopak, zahŕňa akékoľvek orgány pôsobiace na lokálnej úrovni a disponujúce vlastnými alebo prenesenými právomocami. Navyše, ide o pojem, ktorý sa v niektorých krajinách uvádza napríklad iba pri prekladoch do anglického jazyka, pretože v ich oficiálnych jazykoch nemá tradíciu. Typickým príkladom je i slovenčina. V tejto súvislosti sa aj v odbornej literatúre objavujú rôzne terminologické nepresnosti.

Podoby miestnych vlád

Miestnu vládu nereprezentuje nejaký samostatný obecný orgán. Na jednej strane sú krajiny, kde popri dvoch základných orgánoch, individuálnej hlave obce a kolektívnom zastupiteľskom orgáne, pôsobia ďalšie orgány, ktoré sa spôsobom svojho kreovania i činnosťou približujú pôsobeniu vlády na centrálnej úrovni. Ide o rôzne kolektívne orgány s rozhodovacími právomocami a ich členov vyberajú alebo menujú obecné rady alebo zastupiteľstvá, prípadne starostovia. Ako príklad môžeme uviesť Holandsko.

Holandské obce si vytvárajú takzvané obecné predstavenstvá, respektíve kolégiá starostov a členov obecných rád. Predstavenstvá plnia rolu miestnych vlád. Ich členmi sa automaticky stávajú starostovia a niekoľko ďalších osôb, ktoré obecné rady volia zo svojho stredu na štyri roky. Predstavenstvá nesú zodpovednosť za výkon rozhodnutí obecných rád. Pri určitom zjednodušení možno obecné rady prirovnať k lokálnym parlamentom a predstavenstvá k lokálnym vládam.

Na druhej strane stále platí, že miestnu vládu vytvára celá sieť orgánov lokálneho charakteru a sú i také európske krajiny, ktoré nedisponujú žiadnym špecifickým „vládnym“ orgánom na komunálnej úrovni. Príkladom takejto krajiny môže byť Írsko.

Miestnu vládu v Írsku predstavuje 75 mestských rád, päť rád samosprávnych miest, päť veľkomestských rád a 29 rád grófstiev. Už z tohto výpočtu je zrejmé, že miestny administratívno-politický rozmer sa v Írsku nespája výlučne s obcami, ale zahŕňa aj grófstva, ktoré majú vo svojich obvodoch viacero sídelných jednotiek a predstavujú druhú, vyššiu úroveň miestnych vlád. Takýto model sa označuje ako dvojúrovňový model miestnej vlády. V Írsku sa prejavuje najmä vo vzťahu rád grófstiev a mestských rád, pričom predstavuje – čo do rozsahu správy - značnú efektívnosť. Veľkomestské rady sú postavené na úroveň rád grófstiev a v ich prípade sa uplatňuje jednoúrovňový model miestnej vlády, pretože disponujú nielen kompetenciami mestských rád, ale aj kompetenciami rád grófstiev. Nesporne zaujímavé je to, že z 29 rád grófstiev až 26 sa kreuje prakticky rovnako už od roku 1898, keď parlament Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Írska prijal zákon o lokálnej vláde. Na úrovni grófstiev a veľkomiest pôsobia tiež manažéri, ktorí sú hlavou obce z hľadiska výkonných funkcií. Ich pozíciu ovplyvňuje to, že pôsobia vo verejnej službe a na svoje posty sa dostávajú na základe rozhodnutia Úradu pre verejné funkcie. Obyvatelia obcí volia priamo nielen členov spomínaných rád, ale aj starostov. Napriek priamej voľbe nedisponujú starostovia v obciach a mestách rozsiahlymi právomocami.

Rôznorodosť prameniaca v členitosti

Väčšina európskych krajín ponúka v rámci vlastnej legislatívy obciam niekoľko možností, ako si môžu usporiadať svoje samosprávne orgány a ako sa môže vykonávať miestna vláda. Neprekvapuje, že najviac modifikácií možno nájsť v krajinách s federatívnych usporiadaním, prípadne v krajinách s viacerými autonómnymi územnými jednotkami. Vyplýva to zo skutočnosti, že legislatívna úprava výkonu obecnej samosprávy a často i celej miestnej správy v zásade spadá do právomocí jednotlivých spolkových krajín, respektíve územných jednotiek. Ako príklady môžu poslúžiť Nemecko a Španielsko.

V nemeckých podmienkach sa ešte donedávna dalo hovoriť o využívaní niekoľkých modelov lokálnej vlády, pričom tieto modely sa od seba zreteľne odlišovali. Išlo o magistrátny, starostovský, severonemecký a juhonemecký model. Popri nich existovali ešte rôzne modifikácie, ktoré sa využívali v mestských spolkových krajinách, teda v Berlíne, Brémach a Hamburgu, a v nových spolkových krajinách. Postupný tlak na unifikáciu výkonu obecnej samosprávy, napríklad plošné zavedenie priamej voľby starostov vo všetkých spolkových krajinách, však v Nemecku viedol k tomu, že v súčasnosti možno hovoriť takmer výlučne o troch modeloch - o duálnom starostovsko-radnom usporiadaní s jednou špicou, o duálnom starostovsko-radnom usporiadaní s dvoma špicami a o takzvanom nepravom magistrátnom zriadení.

Nepravé magistrátne zriadenie sa naďalej udržalo napríklad v spolkovej krajine Hesensko. Magistrát disponuje výkonnými právomocami a predsedá mu starosta. V pôvodnom magistrátnom modeli starostu volilo obecné zastupiteľstvo, ale podľa nového modelu ho volia priamo obyvatelia obce. Tým sa jeho pozícia mierne posilnila, no stále vystupuje iba ako prvý medzi rovnými. Obecné zastupiteľstvo volí aj členov magistrátu. Vo vzťahu k členom obecného zastupiteľstva sa však uplatňuje princíp inkompatibility. To znamená, že jedna osoba nemôže byť členom obecného zastupiteľstva a zároveň magistrátu.

Modely duálneho usporiadania sa líšia v podstate iba vzťahom medzi starostom a obecnou radou. Pri duálnom starostovsko-radnom usporiadaní s jednou špicou dominuje v obci starosta. Predsedá obecnej rade, všetkým jej výborom a nezriedka má aj plný a rovnocenný hlas pri rozhodovaní obecnej rady.

Výrazne slabšiu pozíciu ponúka starostovi duálne starostovsko-radné usporiadanie s dvoma špicami. V rámci tohto modelu si obecná rada volí zo svojho stredu vlastného predsedu. Ten disponuje takými významnými kompetenciami, že sa oslabuje postavenie starostu.

Španielske obce pôsobia nielen v rámci vlastných hraníc, ale často tiež v rámci rôznych medziobecných združení. Heterogénnosť prostredia, v ktorom pôsobia španielske obce, zvyšuje tiež skutočnosť, že Španielsko zahŕňa niekoľko autonómnych spoločenstiev, ktoré sú oprávnené zasahovať do inštitucionálneho usporiadania spomínaných medziobecných združení i samotných obcí. Každá obec bez ohľadu na svoju veľkosť má vlastnú obecnú radu, starostu a jeho zástupcu. Obce s viac ako päťtisíc obyvateľmi navyše obligatórne zriaďujú takzvanú vládnu komisiu. Najdôležitejším zastupiteľským orgánom obce je spomínaná obecná rada, ktorá rozhoduje o všetkom podstatnom, čo sa v obci deje. Jej zasadnutia vedie starosta. Počet jej členov - radných - závisí od veľkosti obce. Starosta je zo zákona poverený viacerými výkonnými a reprezentačnými úlohami. Je hlavou miestnej policajnej zložky a v administratívnej oblasti má rozsiahle právomoci, napríklad menuje a odvoláva zamestnancov obce, medzi ktorých patria tajomník obce, obecný audítor, riaditelia rôznych oddelení, ak ich má obecná správa vytvorené. Jeho postavenie podčiarkuje fakt, že v obciach, ktoré majú zriadenú vládnu komisiu, nie je iba jej predsedajúcim, ale zároveň spomedzi radných menuje všetkých jej členov, a to bez ohľadu na stranícke rozloženie síl v obecnej rade. Hlavnou úlohou komisie je poskytovať pomoc starostovi pri výkone jeho výkonných a administratívnych úloh.

Veľké mestá sa delia do obvodov, v ktorých pôsobia obvodné rady. Ich hlavnou úlohou je približovať tvorbu komunálnej politiky obyvateľom veľkých miest a ich potrebám a v tejto súvislosti sú vnímané ako obecné orgány napĺňajúce konzultačné a informačné funkcie. Naopak, v najmenších obciach, ktorých populácia neprevyšuje sto obyvateľov, respektíve v niektorých prípadoch 250 obyvateľov, sa namiesto obecných rád kreujú takzvané otvorené rady.

Unitárnosť neznamená aj jednotnosť

I keď by sa mohlo zdať, že v unitárnych krajinách sa zvykne jednotne upravovať kreovanie a pôsobenie lokálnych vlád, realita je iná. Takmer každá krajina ponúka aspoň určité modifikácie, ktoré sa vzťahujú buď na veľkostné charakteristiky obcí, alebo na ich význam. To má dopad na vzťahy medzi jednotlivými obecnými orgánmi a nezriedka aj na rozloženie a posúvanie kompetencií. Klasickým príkladom by mohli byť miestne vlády v hlavných alebo administratívno-politicky, ekonomicky či inak významných mestách.

V Českej republike napríklad na lokálnej úrovni popri sebe existujú nielen obce, mestá a takzvané městyse, ale aj štatutárne mestá. A práve tieto mestá sa môžu ďalej členiť na mestské obvody alebo mestské časti s vlastnými samosprávnymi orgánmi.

Podobne v lotyšských obciach a mestách s populáciou aspoň päťtisíc obyvateľov sa obligatórne obsadzujú aj funkcie výkonných riaditeľov, ktorí plnia niektoré úlohy exekutívneho charakteru.

Ako posledný príklad možno uviesť tri najvýznamnejšie francúzske mestá - Paríž, Marseille a Lyon - so špecifickými štatútmi, ktoré ich rozdeľujú do obvodov. Na celomestskej úrovni tak pôsobí mestská rada a na úrovni obvodov obvodné rady.

Severské tradície a experimenty

V Európe existujú aj unitárne krajiny, ktoré využívajú nielen modifikácie jedného modelu, ale viacero modelov. Ako vhodné príklady sa tu ponúkajú dve škandinávske krajiny - Dánsko a Nórsko.

Dánske obce fungujú v systéme, ktorý sa svojimi charakteristikami ocitá medzi tradičným, kontinentálnym ponímaním obecnej samosprávy a anglosaským usporiadaním miestnej, obecnej vlády. Obecné rady v Dánsku v zásade volia starostov zo svojho stredu. Pokiaľ ide o usporiadanie lokálnej vlády, využíva sa niekoľko modelov. Pri prvom, klasickom modeli nazývanom vládou prostredníctvom výborov, napríklad vo Frederiksbergu, plnia rolu miestnej vlády obecné výbory. Najdôležitejšie sú finančné výbory, ktorých predsedami sa automaticky stávajú starostovia. Tí zároveň zodpovedajú za výkon miestnej správy v obciach. Okrem toho sa starostovia venujú aj administratívnemu chodu obcí, a to napriek tomu, že v obciach môžu pôsobiť aj takzvaní administratívni riaditelia. Finančné výbory sú zodpovedné za prípravu návrhov obecných rozpočtov, územné plánovanie i za všetky ostatné ekonomické záležitosti. Popri nich si obecné rady vytvárajú obligatórne minimálne ešte jeden stály výbor, napríklad školský, no právna úprava striktne nestanovuje zloženie, respektíve štruktúru obecných výborov a tá sa môže líšiť od obce k obci. Prevažne poradné funkcie majú rôzne komisie, ktoré sa zriaďujú pri jednotlivých obecných výboroch alebo obecných radách. Ako príklad možno uviesť komisie na riešenie sťažností obyvateľov, ktoré sú zriadené takmer pri všetkých obecných radách.

Najväčšie mestá (Aalborg, Arhus, Frederiksberg, Kodaň a Odense) sa podľa zákona môžu rozhodnúť pre druhý model, označovaný ako magistrátny. Tento model využíva iba Arhus. Magistrát pozostáva zo starostu a určeného počtu takzvaných starších, ktorých si volí obecná rada zo svojho stredu pri uplatnení princípu proporčného zastúpenia. Magistrát nahrádza stále výbory a jedinou výnimkou sú kompetencie finančného výboru, o ktoré sa magistrát musí deliť s referátom starostu. Aj na čele ostatných referátov stoja členovia magistrátu.

Tretím modelom je zmiešaný vládny systém a od predchádzajúceho sa líši tým, že predsedami stálych výborov sú povinne členovia finančného výboru. Takýto model využíva napríklad obec Esbjerg.

Už spomínaných päť najväčších miest má právo zaviesť model vlády prostredníctvom výborov s rozdeleným riadením správy. Predsedovia stálych výborov sú v tomto modeli zodpovední za každodennú správu obecných úloh. Tento model zaviedli od roku 1998 Aalborg, Kodaň i Odense.

Dánske obce sa však môžu rozhodnúť aj pre zavedenie modelu lokálnej vlády bez komisií. Ide o netradičný model, ktorý nie je v praxi veľmi obľúbený. Nesporne zaujímavou skutočnosťou je to, že obce sa môžu rozhodnúť aj pre zavedenie ďalších modifikácií do niektorého z uvedených modelov. V takom prípade však zákonom nepredpokladanú modifikáciu môžu uviesť do praxe iba po predchádzajúcej autorizácii zo strany ministra vnútra a zdravotníctva.

Plody nórskej reformy

Nórske obce majú od zavedenia komunálnej reformy na začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia možnosť rozhodnúť sa medzi tradičným modelom obecnej samosprávy a moderným modelom miestnej parlamentnej vlády.

V tradičnom modeli si obecné rady volia zo svojho stredu výkonné výbory, ktoré majú aspoň päť členov. Pri voľbe sa uplatňuje princíp pomerného politického zastúpenia a na čele výborov stoja predsedovia. Tieto výkonné výbory prerokúvajú návrhy ekonomických plánov, rozpočtov a daňových úprav. Rozhodujúcu rolu však plnia obecné rady, ktoré fakultatívne môžu výkonným výborom zveriť aj ďalšie úlohy. Okrem toho môžu obecné rady vytvárať aj ďalšie výbory a priznávať im rôzne rozhodovacie i výkonné úlohy. Obce zamestnávajú administratívnych riaditeľov, ktorí sú zodpovední za riadny chod ich administratívnych zložiek. každá obec má jedného administratívneho riaditeľa.

Ak sa obecné rady rozhodnú pre zavedenie modelu miestnej parlamentnej vlády, môžu tak urobiť najskôr na úvodných zasadnutiach novozvolených obecných rád a so súhlasom aspoň polovice všetkých členov. V rámci tohto modelu si obecné rady volia takzvané výkonné zbory, respektíve kolégiá. Tie zabezpečujú všetky administratívne úlohy spojené s chodom obcí a zároveň môžu byť poverené, aby rozhodovali o všetkých záležitostiach, ktoré im priznajú obecné rady. Za jednotlivé oblasti zodpovedajú administratívni riaditelia, ktorí nie sú do funkcií ustanovovaní v súlade s princípom pomerného politického zastúpenia, ale na základe odborných znalostí, zručností a skúseností. Tento model bol pilotne zavedený v Osle už v roku 1986 a v tom čase pôsobilo v jeho štruktúrach až osem takýchto riaditeľov.

Pokiaľ ide o starostov, tých volia buď obecné rady alebo priamo obyvatelia. Obce sa môžu rozhodnúť, ktorý spôsob použijú, no zatiaľ prevažuje tradičná voľba v obecných radách. Pri plnení samosprávnych funkcií nehrajú starostovia rozhodujúcu rolu a medzi ich najdôležitejšie úlohy patrí vedenie zasadnutí obecných rád, výkonných výborov i výkonných zborov. Parlamentarizmus sa v tomto modeli prejavuje okrem iného aj tým, že obecná rada môže výkonnému zboru vysloviť nedôveru, čo výrazným spôsobom stavia obecné rady do úlohy obecných parlamentov a výkonné zbory do úlohy miestnych vlád.

Slovenský model

Na Slovensku sa v zásade využíva jednotný model miestnej vlády. To však neznamená, že platná legislatíva nepripúšťa žiadne modifikácie. Spomeňme aspoň dve najvýraznejšie. Prvá vychádza z fakultatívneho charakteru obecných rád a spočíva v tom, že popri sebe existujú obce, v ktorých pôsobia obecné rady, aj obce, v ktorých takéto rady nie sú. Druhá modifikácia je obdobou uvedeného francúzskeho príkladu – mestá Bratislava a Košice sú totiž rozdelené do mestských častí. Samosprávne štruktúry sú potom vytvárané nielen na úrovni týchto miest, ale aj na úrovni ich mestských častí.

Daniel KLIMOVSKÝ

Späť