Iná krajina, iná tradícia, iný model

Slovensko, 30. 11. 2009 (Verejná správa 22/2009)

Miestna samospráva má z hľadiska vlastnej inštitucionálnej štruktúry veľmi diferencované formy. U nás zavedený model vzťahov medzi starostom obce a jej zastupiteľstvom sa využíva aj v niektorých ďalších európskych krajinách. V treťom príspevku zo seriálu Obecná samospráva v Európe PhDr. Daniel Klimovský na vybraných príkladoch predstavuje modely usporiadania vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy.

Každú obec reprezentuje niekoľko orgánov, ktoré zvyčajne majú samosprávny charakter. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že rozhodujúcu pozíciu v obciach európskych krajín zastáva obecný zastupiteľský orgán kolektívneho charakteru - obecná rada alebo obecné zastupiteľstvo. Spravidla ho dopĺňa individuálna hlava obce, respektíve individuálny zástupca obce - starosta. Hoci sa sústredíme výlučne na vzťahy medzi uvedenými dvoma typmi orgánov, pripomíname, že v obecnej samospráve poznáme aj ďalšie orgány.

Z hľadiska politickej koexistencie a spolupôsobenia dominujú systémy obecnej samosprávy, v ktorých popri sebe existujú a pôsobia monokratické aj kolektívne politicko-administratívne orgány. Tak je to vo všetkých krajinách, kde existuje funkcia starostu. Príkladom systémov, v ktorých chýbajú samostatne pôsobiace monokratické orgány môže byť lokálna samospráva v britských podmienkach, kde dochádza v niektorých prípadoch k tomu, že príslušná lokálna rada (local council) si kreuje iba svojho predsedu, nie starostu (mayor).

Veľmi podobným členením podľa usporiadania kompetencií je delenie na takzvané monistické a duálne modely. Pri monistických modeloch hrá v obci rozhodujúcu rolu vždy kolektívny zastupiteľský orgán, pričom ostatné orgány nemajú samostatné výkonné alebo rozhodovacie kompetencie a v plnom rozsahu závisia od rozhodnutí prijímaných spomínaným orgánom. Naproti tomu duálne modely sú postavené na kompetenčnom spolupôsobení kolektívneho zastupiteľského orgánu a iných obecných orgánov. Inými slovami, pri tomto modeli možno povedať, že kolektívny zastupiteľský orgán je hlavným rozhodovacím orgánom, no iné orgány, napríklad starosta, prípadne rôzne komisie, disponujú vlastnými rozhodovacími alebo výkonnými kompetenciami, ktoré im zastupiteľský orgán nezveril a preto ich ani nemôže odňať.

Kritérium porovnávajúce usporiadanie vzťahov na lokálnej úrovni s usporiadaním vzťahov na národnej úrovni umožňuje rozlíšiť štyri modely vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy. V modeli snemovej vlády si kolektívny zastupiteľský orgán vytvára spomedzi svojich členov, proporčne podľa politickej príslušnosti, vlastný výkonný kolektívny orgán. Parlamentný model je veľmi podobný, no tu si kolektívny zastupiteľský orgán vytvára vlastný výkonný kolektívny orgán bez ohľadu na politické rozloženie síl. Pri tomto modeli zvyčajne nemajú slabšie politické subjekty v takomto výkonnom kolektívnom orgáne vlastné zastúpenie. V rámci prezidentského modelu si samostatne volený starosta vyberá akýsi vlastný kabinet. Pri výbere nemusí zohľadňovať politické rozloženie síl v kolektívnom zastupiteľskom orgáne obce. Podobným modelom je semi-prezidentský model, pri ktorom však starosta spolupracuje s kolektívnym výkonným orgánom, ale jeho členov určuje kolektívny zastupiteľský orgán obce. Keby sme chceli klasifikovať slovenské pomery, tak usporiadanie vzťahov v obciach, ktoré si zriadili obecnú radu, sa najviac približuje k semi-prezidentskému modelu.

Rozhoduje miera moci

V Európe existujú tri štandardné modely kreovania funkcie starostu: menovacím aktom vyššej politickej autority, voľbou kolektívnym zastupiteľským orgánom obce (nepriama voľba) a voľbou obyvateľmi obce (priama voľba). Ak sa tieto tri štandardné modely vezmú ako základ na vymedzenie postavenia starostu voči kolektívnemu zastupiteľskému orgánu, potom možno identifikovať šesť modelov lokálneho vodcovstva.

Prvá pozícia v sebe zahŕňa podmienku kreovania starostu aktom vyššej politickej autority a zároveň predpokladá slabú pozíciu starostu voči kolektívnemu zastupiteľskému orgánu. Ide o netypickú situáciu, pretože aj keď je starosta menovaný vyššou politickou autoritou, v obci plní len druhoradú úlohu. Hlavná zodpovednosť a s tým súvisiaca rozhodovacia právomoc patrí kolektívnemu zastupiteľskému orgánu. Ako príklad môže poslúžiť Belgicko, kde je starosta (b urgemeester / bourgmestre / Bürgermeister ) do svojej funkcie menovaný panovníkom. Existuje niekoľko základných zásad, ktoré sa pri menovaní belgického starostu rešpektujú. Hneď prvá z nich požaduje, aby kandidát na starostu bol zároveň členom obecnej rady. Iba výnimočne môže ísť o obyvateľa príslušnej obce, ktorý nie je členom obecnej rady, ale dosiahol vek aspoň 25 rokov. A práve ak dôjde k takejto výnimke, postavenie starostu sa značne oslabuje, pretože takto menovaný starosta má vo vzťahu k obecnej rade iba poradnú funkciu. Jeho pozícia je navyše vo flámskych obciach a v Bruseli oslabená pôsobením kolégií radných a vo valónskych obciach pôsobením obecných kolégií.

Druhá pozícia vyjadruje stav, keď starostu vyberá kolektívny zastupiteľský orgán a jeho postavenie voči tomuto orgánu je slabé. To sa najčastejšie stáva v prípadoch, keď popri starostovi a kolektívnom zastupiteľskom orgáne existuje v obci ešte nejaký iný, najčastejšie exekutívny orgán so silným postavením. Ako príklad možno vziať lokálnu samosprávu na Malte. V jej systéme predstavuje starosta politického lídra obce a volí ho obecná rada na svojom ustanovujúcom zasadnutí na tri roky. Pozíciu starostu ale oslabuje funkcia výkonného sekretára, ktorý má významné exekutívne i správne právomoci a ktorého menuje lokálna rada.

Tretia pozícia je značne paradoxná. Aj napriek tomu, že starostu volia priamo obyvatelia obce, má iba slabé postavenie voči kolektívnemu zastupiteľskému orgánu. Napriek podpore, ktorú môže cítiť zo strany obyvateľov, sa pri správe obecných záležitostí musí uspokojiť s druhoradou úlohou. Typickým predstaviteľom tohto modelu je súčasný systém lokálnej samosprávy v Írsku, kde existuje viacero komunálnych politických jednotiek, v rámci ktorých pôsobia ako politicko-administratívne orgány obecné rady i starostovia. Od roku 2004 je v Írsku zmenený spôsob kreovania funkcie starostu a namiesto voľby starostu v obecnej rade spomedzi jej členov bola zavedená priama voľba starostu obyvateľmi príslušnej obce. Funkčné obdobie takto zvoleného starostu je päť rokov, no jeho postavenie zatiaľ zostáva slabé a takmer výlučne sa obmedzuje iba na reprezentatívne úlohy. Oveľa silnejšiu pozíciu aj naďalej v mestách zastáva takzvaný mestský manažér.

Štvrtá pozícia predstavuje situáciu, keď má starosta významné postavenie v lokálnej samospráve a túto skutočnosť determinuje najmä rozhodovacia právomoc a postavenie vyššej politickej autority, ktorá funkciu starostu kreuje. Ako príklad možno použiť postavenie starostu v Holandsku, kde je hlavou obce menovanou do funkcie buď vládou, alebo ministrom vnútra a kráľovských vzťahov na šesťročné, opätovne obnoviteľné obdobie. Výrazným špecifikom je aj tá skutočnosť, že mnohokrát dochádza k situácii, keď novo vymenovaný starosta nie je obyvateľom príslušnej obce. Zodpovednosť za výkon rozhodnutí obecnej rady pritom nesie kolégium starostu a členov obecných rád. Jeho členov volí obecná rada na štyri roky, no starosta je jeho členom automaticky.

Silného starostu kreovaného kolektívnym zastupiteľským orgánom predstavuje piata pozícia. Príkladom takto voleného silného starostu je starosta vo francúzskom systéme obecnej samosprávy. Obecná rada volí starostu spomedzi svojich členov na svojom prvom zasadnutí. Pri jeho voľbe sa vyžaduje súhlas absolútnej väčšiny všetkých členov obecnej rady. Starostovu významnú pozíciu potvrdzuje i to, že nie je iba hlavou územného spoločenstva, ale aj zástupcom štátu v danej obci.

Poslednou z vymedzených pozícií je silné postavenie starostu, ktorého volia priamo obyvatelia obce. Váha jeho funkcie vyplýva z vôle a dôvery občanov, ktorí sú považovaní za legitímny zdroj politickej moci. Silného starostu voleného priamo obyvateľmi obce možno nájsť napríklad na Ukrajine. Starostu (golovu) ako výkonný orgán volia v jednokolovom väčšinovom systéme s jednoduchou väčšinou a v porovnaní s obecnou radou rozhoduje pri tvorbe komunálnej politiky.

Ak sa pozrieme na slovenské pomery, možno konštatovať, že pozícia slovenského starostu vo vzťahu k obecnému zastupiteľstvu zodpovedá poslednej uvádzanej pozícii. A to napriek tomu, že obecné zastupiteľstvo môže starostovi zvoliť zástupcu, ktorý ho zastupuje. Problémom nie je ani to, že starosta môže byť odvolaný na základe hlasovania obyvateľov obce, ktoré vyhlasuje obecné zastupiteľstvo, pretože na druhej strane má starosta silnú pozíciu pri prijímaní všeobecne záväzných právnych aktov obce a tu môže pomerne výrazne zasahovať.

Jedna krajina – viac modelov

I keď v zásade platí, že každá krajina využíva jeden model usporiadania vzťahov medzi orgánmi obecnej samosprávy, vzhľadom na turbulentný historický vývoj v priebehu 18. až 20. storočia sú aj také európske krajiny, ktoré súčasne využívajú viac modelov. Zvyčajne ide o federatívne štáty, no takúto situáciu možno zaregistrovať aj v unitárnych štátoch.

Nemecko je názorným príkladom, ako sa na území jedného štátu môžu využívať viaceré modely usporiadania vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy. Umožnil to federatívny charakter štátu a podobu jednotlivých krajinských modelov silne determinoval historický vývoj. V tejto súvislosti však treba dodať, že v súčasnosti sa prejavujú snahy celý systém zjednodušiť a jednotlivé modely zblížiť.

Magistrátny model, niekedy označovaný aj ako pruský model, spočíva v koexistencii obecného zastupiteľstva a magistrátu, ktorý je kolektívnym orgánom riadiacim výkonný aparát. Obecné zastupiteľstvo rozhoduje o všetkom podstatnom, čo sa v danej obci deje a volí i starostu, ktorý následne pôsobí iba ako člen magistrátu, čím sa jeho pozícia značne oslabuje.

Starostovský model, nazývaný aj ako rýnsky model, vychádza z niektorých francúzskych administratívnych ideí. Jeho podstata spočíva v tom, že i keď starostu volí obecné zastupiteľstvo, jeho pozícia je silná, pretože riadi danú obec.

Severonemecký model, označovaný aj ako anglický model, respektíve riaditeľský model, sa vyznačuje tým, že v ňom obecná rada volí nielen starostu obce, ale aj riaditeľa obce a jeho zástupcov. Pre ich paralelnú existenciu je pozícia starostu v tomto modeli výrazne oslabená, a to platí aj pri modifikácii tohto modelu, ktorá spočíva v tom, že starosta predsedá takzvanej administratívnej kontrole, ktorá priamo dohliada na aktivity riaditeľa obce a jemu podriadenému aparátu.

Juhonemecký model, niektorými označovaný aj ako bavorský model, je modelom, v ktorom obyvatelia obcí volia okrem obecnej rady aj starostu vlastnej obce. Ten riadi činnosť obecnej rady a zároveň exekutívne záležitosti obce.

Usporiadanie vzťahov medzi orgánmi lokálnej samosprávy v takzvaných mestských štátoch - v Berlíne, Brémach a Hamburgu - niektorí odborníci vyčleňujú ako samostatný model, no vo všeobecnosti platí, že odlišnosti vyplývajú predovšetkým z toho, že ide o sídelné jednotky, ktoré majú štatút samostatnej spolkovej krajiny. Disponujú napríklad vlastnými krajinskými parlamentmi a senáty, ktoré v rámci ich administratívno-politických štruktúr pôsobia, významným spôsobom oslabujú pozíciu ich primátorov.

Čo sa týka takzvaných nových spolkových krajín, charakteristické je pre ne to, že po pričlenení k pôvodným západonemeckým krajinám si našli partnerské spolkové krajiny, ktoré im poskytli potrebné poznatky i v oblasti usporiadania vzťahov medzi orgánmi obecnej samosprávy.

Nórsko je síce unitárnym štátom, no aj v tejto krajine sa využíva viac než jeden model usporiadania vzťahov medzi orgánmi obecnej samosprávy. Starostov zväčša volia obecné rady spomedzi svojich členov na štyri roky. Takto zvolených starostov síce nemôžu obecné rady odvolať, no starostovia majú v tomto modeli málo výkonných právomocí a vo vzťahu k ostatným členom obecných rád vystupujú skôr ako prví medzi rovnými. Od roku 1993 si môžu nórske obce vybrať vlastný model správy. Okrem spomínaného modelu tak môžu obce zaviesť aj takzvaný väčšinový model obecného parlamentarizmu, pri ktorom je výkonná moc prostredníctvom výkonných výborov oddelená od obecných rád a ich členov. Predsedovia týchto výborov sa stávajú najdôležitejšími politicko-administratívnymi orgánmi obcí a starostovia zostávajú hovorcami a symbolickými hlavami obcí. Obce majú navyše možnosť rozhodnúť sa, či starostov majú aj naďalej voliť obecné rady, alebo zavedú ich priamu voľbu.

Hľadanie optimálneho riešenia

Tak ako u všetkých spoločensko-politických fenoménov, ani v problematike usporiadania vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy niet optimálneho alebo ideálneho riešenia. Európske krajiny využívajú veľmi diferencované modely. Prax pritom ukazuje, že uplatniť možno každý, no platí i to, že každý prináša popri rôznych výhodách určité nevýhody a riziká.

Ako jasné sa javí to, že usporiadanie vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy významne ovplyvňujú rozdielne tradície a prípadné zmeny sa presadzujú a prijímajú veľmi ťažko. V európskych podmienkach je takmer nemožné vybrať také riešenie, ktoré by sa dalo v procese budovania spoločného administratívneho priestoru uplatňovať jednotne. Súvisí to nielen s veľkými rozdielmi medzi jednotlivými krajinami z hľadiska ich lokálnej sídelnej štruktúry alebo z hľadiska vzťahov medzi orgánmi obecnej samosprávy a orgánmi štátu, ale aj s výraznými kvalitatívnymi i kvantitatívnymi rozdielmi v oblasti kompetencií, ktoré sú obecným orgánom zverované. V niektorých krajinách možno objaviť diferencie aj medzi ich jednotlivými územno-administratívnymi časťami, či už máme na mysli Nemecko alebo Veľkú Britániu.

Podstatnou otázkou pri výbere konkrétneho modelu usporiadania vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy by tak mohla byť otázka týkajúca sa schopnosti týchto orgánov napĺňať zverené úlohy. Ak vybraný model naplní stav, v ktorom sa spoľahlivo uspokojujú potreby občanov ako prijímateľov komunálnych služieb, v ktorom je spokojná samospráva i štát, potom je každá iniciatíva zmeniť tento model zbytočná, či dokonca kontraproduktívna.

V slovenských pomeroch v rámci obecnej samosprávy existujú vedľa seba viaceré orgány samosprávneho charakteru. Vnútorné usporiadanie tejto koexistencie zodpovedá duálnemu modelu. O prípadných zmenách by možno bolo treba hovoriť vtedy, keby sa začala reálne zvažovať komunálna reforma, najmä keby sa jej v rámci uvažovalo aj o zlučovaní obcí. To by totiž nevyhnutne viedlo k úvahám o vzťahoch medzi orgánmi pôvodných obcí a orgánmi novo vzniknutých obcí a o opätovnom kompetenčnom prerozdeľovaní.

Daniel KLIMOVSKÝ

Späť