Občan nehľadí iba na stranícke logo

Slovensko, 18. 2. 2010 (Verejná správa 4/2010)

Boj o moc na lokálnej úrovni sa v porovnaní s národnou úrovňou riadi odlišnými zákonitosťami. Týkajú sa nielen postoja občanov ku konkrétnym osobám, ale aj správania politických strán a hnutí v komunálnych voľbách. V čom sa líšia a v čom sa podobajú jednotlivé európske krajiny, o tom píše PhDr. Daniel Klimovský, PhD., z Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach.

Politické strany a hnutia buď majú pevnú organizáciu na všetkých úrovniach politiky, alebo sa ich organizačná schéma obmedzuje iba na národnú či regionálnu platformu a na ostatných úrovniach politiky sú aktívne, hoci tam nemajú pevnú vlastnú organizačnú štruktúru. Vo väčšine postsocialistických krajín prevažovalo po zmene režimu úsilie politických strán a hnutí etablovať sa hlavne na národnej úrovni, pričom zanedbávali budovania nižších organizačných zložiek. Takýto zdanlivo paradoxný vývoj súvisel najmä so snahou rýchlo demokratizovať poprevratové pomery, oslabiť centralizované komunistické sily na národnej úrovni a vytvoriť inštitucionalizovanú alternatívu schopnú reprezentovať záujmy voličov. Nie bezvýznamnú rolu zohral tiež fakt, že všetky tieto krajiny stáli pred mnohými spoločenskými, politickými a ekonomickými zmenami celoštátneho významu, ktoré odpútavali pozornosť od lokálnej politiky.

Politické strany alebo hnutia môžu pôsobiť aj bez regionálnyvh a lokálnych štruktúr, lenže v určitých situáciách bez nich nemožno aktivizovať členov, prívržencov a sympatizantov v regiónoch, mestách a obciach. Nižšie organizačné jednotky plnia niekoľko dôležitých úloh. Pomáhajú identifikovať a riešiť regionálne a lokálne problémy, získavať nových členov a vyhľadávať sympatizantov. Pomáhajú vyberať a presadzovať členov, ktorých možno perspektívne zaradiť do straníckej elity. Ponúkajú osoby, ktoré dokážu osloviť a zastupovať voličov a ktorým voliči môžu adresovať svoje návrhy, pripomienky a sťažnosti. Ak takéto štruktúry neexistujú, plnenie týchto úloh musia na seba prebrať stranícke centrály.

Bez ohľadu na to, či politická strana alebo hnutie má alebo nemá vlastné regionálne a lokálne štruktúry, zvyčajne sa snaží získať priazeň a podporu voličov na všetkých politických úrovniach. Len výnimočne sa možno stretnúť s tým, že politická strana alebo hnutie vstupuje do volieb iba na niektorej úrovni. Osobitnú pozíciu majú i tie politické subjekty, ktoré sa o podporu voličov uchádzajú iba v určitom regióne alebo lokalite. Ale keď je táto podpora výdatná, tak sa dokážu presadiť tak na lokálnej alebo regionálnej úrovni, ako aj v celoštátnom meradle.

Nezávislí kandidáti vo voľbách

Prirodzene, do volebného boja na lokálnej úrovni vstupujú čoraz častejšie aj stranícky nezávislé politické subjekty. Z formálneho hľadiska ich možno rozdeliť na neinštitucionalizované a inštitucionalizované.

Do prvej skupiny patria individuálni nezávislí kandidáti a rôzne voľné volebné zoskupenia takýchto kandidátov. V európskych podmienkach vo všeobecnosti platí, že nezávislí kandidáti vystupujú skôr v menších obciach, zatiaľ čo zoskupenia takýchto kandidátov sa objavujú skôr vo väčších obciach a mestách.

Inštitucionalizované subjekty sa na jednej strane snažia zachovať stranícku nezávislosť, čím sa mysli nezávislosť od etablovaných politických strán, no na druhej strane sa správajú pragmaticky a nechávajú sa registrovať ako politické strany alebo hnutia. Takého „stranícky nezávislé“ strany často vo svojich názvoch nahrádzajú pojem „strana“ termínom „združenie“, „asociácia“ alebo „zoskupenie“. V zásade ich možno rozdeliť do troch menších skupín.

Prvá skupina zahŕňa lokálne komunálne strany vytvárané najmä vo väčších mestách. Svojou podstatou sú predurčené na to, aby vznikali a pôsobili výlučne v konkrétnych mestách alebo obciach. Ich životnosť málokedy prekračuje jedno alebo dve funkčné obdobia orgánu, v ktorom ich zástupcovia získali mandáty.

Univerzálne komunálne strany ponúkajú členstvo a možnosť kandidatúry v komunálnych voľbách v celej krajine. Od klasických politických strán sa líšia iba tým, že v medzivolebnom období sú pasívne, nezasahujú do pôsobenia vlastných kandidátov a tiež tým, že komunikačné mechanizmy vnútri takýchto strán zostávajú skôr neformálne. V prípade výraznejších volebných úspechov sa tieto strany niekedy transformujú do podoby klasických politických strán.

Poslednou je skupina takzvaných regionálnych strán. Ich nezávislosť spočíva v tom, že sa nesnažia presadiť sa v parlamentných voľbách, ale svoje aktivity zameriavajú výlučne na komunálne a regionálne voľby. Na rozdiel od univerzálnych komunálnych strán sú ich vnútorné štruktúry oveľa formálnejšie a aj ich väzba na členov počas výkonu ich funkcií je oveľa tesnejšia.

Príklad českých nezávislých

Príklady takýchto neinštitucionalizovaných a inštitucionalizovaných subjektov poskytuje Česká republika. Napríklad v roku 2006 získali nezávislí kandidáti a ich volebné zoskupenia takmer šesťdesiat percent všetkých zastupiteľských mandátov, a to aj napriek tomu, že v celkovom vyjadrení získali iba necelých desať percent platných hlasov. Podobne zdrvujúcu prevahu mali nezávislí kandidáti už aj v komunálnych voľbách v roku 2002, keď štrnásť percent platných hlasov pretavili do zisku takmer päťdesiatich piatich percent všetkých zastupiteľských mandátov. Lokálnymi komunálnymi stranami boli, respektíve sú také subjekty ako Hnutí za ještě lepší Ústí nad Labem, Sdružení nájemn íků Prahy 1, Sedma - strana pro Slatiňany, Společně pro Brno alebo Tábor 2002. Hnutie Nezávislí a združenie Sdružení nezávislých (v roku 2004 sa zlúčilo s ďalšou univerzálnou komunálnou stranou nazvanou SNK Evropští demokraté ) možno predstaviť ako príklady univerzálnych komunálnych strán. K regionálnym stranám možno zaradiť subjekty ako Demokratická regionální strana, Hnutí za harmonický rozvoj obcí a měst alebo Volba pro město. Treba poznamenať, že Volba pro město sa transformovala na univerzálnu komunálnu stranu a Demokratická regionálna strana napriek počiatočným úspechom postupne stratila svoju pozíciu. V komunálnych voľbách v roku 2006 Hnutí za harmonický rozvoj obcí a měst získalo 0,2 percenta, Volba pro město 0,3 percenta zastupiteľských mandátov a SNK Evropští demokraté viac než dve percentá zastupiteľských mandátov.

Súperi a ich výzbroj

Vplyv politických strán na lokálnej úrovni sa môže prejaviť trojakým spôsobom. Začnime schopnosťou politických strán a hnutí presadiť vlastných kandidátov v konkurencii nezávislých kandidátov. To môže dokonca vyústiť až do legislatívno-inštitucionálnej eliminácie nezávislých kandidátov, čo znamená, že mechanizmus komunálnych volieb je nastavený tak, aby vylúčil nezávislých kandidátov alebo aspoň výrazne minimalizoval ich úspešnosť. Podobne však môžu politické strany bojovať aj proti iným straníckym konkurentom, čo možno vidieť vo Veľkej Británii a na Malte.

Výrazne silný stranícky vplyv, ktorý existuje v britských podmienkach, sa netýka iba boja o politické mandáty na lokálnej úrovni, ale aj inštitucionálneho rámca tejto lokálnej úrovne. Dokazujú to zmeny, ktoré zasiahli lokálnu úroveň v tejto krajine v priebehu posledných päťdesiatich rokov. Ich spoločným menovateľom bola skutočnosť, že zrušená bola vždy tá časť, ten súbor organizačných jednotiek inštitucionálnej štruktúry, kde vtedy vládnuce strany nemali väčšinový podiel mandátov. Tým dosiahli oslabenie politických konkurentov.

Na Malte sa konajú komunálne voľby každý rok. Vždy je však volená iba tretina radných. Zaujímavým mechanizmom je upravená voľba starostu. Kým do roku 2004 starostov volili lokálne rady, od roku 2005 sa starostom stáva líder víťaznej kandidátnej listiny. To významným spôsobom znevýhodňuje nezávislých kandidátov, čo potvrdzujú výsledky komunálnych volieb v posledných rokoch. Kým napríklad v roku 2003 získali nezávislí kandidáti mandáty v piatich z 23 obcí, v ktorých sa komunálne voľby konali, v roku 2005 pri rovnakom počte obcí získali mandáty už iba v troch obciach a v roku 2007, keď sa komunálne voľby konali v šestnástich obciach, získali nezávislí kandidáti už iba jediný mandát.

Intervencia zhora

Zvyčajne ale k takejto eliminácii nedochádza a politické strany a hnutia sa obmedzujú na to, že na podporu vlastných kandidátov posúvajú témy rezonujúce na národnej úrovni aj na úroveň lokálnu, čo najzreteľnejšie vidieť v kampani pred komunálnymi voľbami. Ako príklad môžu poslúžiť Španielsko a Belgicko.

Volebné pravidlá viedli v Španielsku k tomu, že politické strany v komunálnej politike dominujú. Potvrdzuje to i trend poklesu podpory nezávislých kandidátov. Za posledných dvadsať rokov sa znížil podiel hlasov odovzdaných v prospech nezávislých kandidátov z pôvodných pätnásť na súčasné tri percentá. Logicky zdôvodniteľným sprievodným javom tohto stavu je pertraktovanie problémov celonárodného charakteru aj na lokálnej úrovni. Aj keď na španielskej politickej scéne na lokálnej úrovni dominujú parlamentné politické strany - napríklad dve najsilnejšie politické strany dokázali v komunálnych voľbách od roku 1995 získať spolu vždy aspoň dve tretiny všetkých mandátov - presadiť sa na nej dokážu i rôzne regionálne politické subjekty, ktoré sa orientujú špeciálne na voličov v Katalánsku, Baskicku, Andalúzii, Navarre, Aragone, Galícii alebo na Kanárskych ostrovoch.

Výrazný vplyv národnej politickej úrovne na lokálnu politickú úroveň je možné vidieť aj v Belgicku. Celoštátne témy boli často témami aj miestnych predvolebných kampaní. V rokoch 1976 až 1994 parlamentné politické strany pravidelne získavali tri štvrtiny všetkých mandátov. Došlo k tomu napriek tomu, že nie každá politická strana postavila svojich kandidátov vo všetkých obciach. Naopak, viaceré z týchto strán sa sústredili iba na niektoré regióny, či dokonca iba na niektoré obce alebo mestá.

Zdanlivo nelogické koalície

V neposlednom rade sa politické strany snažia bojovať proti nezávislým politickým subjektom aj spájaním a vytváraním rôznych, zdanlivo nelogických koalícií, ktoré sú v rozpore s koalično-opozičným rozdelením na národnej úrovni. Takto postupujú napríklad politické strany v komunálnych voľbách vo Fínsku. Tam majú strany významné postavenie a nezávislí kandidáti, ktorí majú možnosť kandidovať prostredníctvom takzvaných spoločných kandidátok nezávislých, sa presadia len v malej miere. Jednoznačne dominujú tie politické strany, ktoré majú zastúpenie v národnom parlamente. Vytvárajú rôzne, často mnohofarebné koalície, čím ešte viac limitujú šance nezávislých kandidátov alebo iných politických strán.

V Európe sú aj krajiny, kde v komunálnych voľbách politické strany a hnutia nehrajú prím. Okrem už spomínanej Českej republiky možno uviesť Lotyšsko. Tam v roku 2001 získali politické strany a ich koalície v komunálnych voľbách len o niečo viac než 700 mandátov z vyše 3800 možných. To znamená, že združenia nezávislých kandidátov získali viac než 81 percent všetkých mandátov. Na kandidátnych listinách nezávislých združení bolo vtedy približne 61 percent všetkých kandidátov, a preto je nízka miera vplyvu politických strán v lotyšských podmienkach ešte zrejmejšia.

V Českej republike je dôležité vidieť dominanciu nezávislých kandidátov v kontexte sídelnej štruktúry. Nezávislí kandidáti a ich zoskupenia totiž svojimi volebnými výsledkami výrazne zaostávajú za kandidátmi politických strán a hnutí v štatutárnych mestách a aj v ostatných obciach mestského charakteru sú ich volebné výsledky podpriemerné. Naopak, vo vidieckych obciach títo nezávislí kandidáti jednoznačne dominujú.

Podľa uhla pohľadu

V Európe sú však aj krajiny, kde odpoveď na otázku dominancie straníkov alebo nezávislých závisí od uhla pohľadu. Ako príklad spomeňme Francúzsko a Nemecko.

Francúzsko je známe tým, že vplyv politických strán a hnutí v rámci komunálnej politiky je diferencovaný - podobne ako v Českej republike - vzhľadom na charakter sídelnej jednotky, teda vzhľadom na to, či má mestský alebo vidiecky charakter. Zatiaľ čo v mestách hrajú politické strany a ich kandidáti pomerne významnú rolu, pre menšie, predovšetkým pre vidiecke sídla je typické to, že ich obyvatelia si volia skôr osobnosti. Pre nich je totiž dôležitým signálom aj schopnosť kandidujúcej politickej koalície spravovať danú obec a súdržnosť tejto koalície. Ak sa dopustí chýb a prehmatov v správe obce, alebo sa počas volebného obdobia rozštiepi, zvyčajne to neostane bez odozvy a pri najbližších voľbách sa preferencie voličov zmenia. Významným prvkom francúzskej politiky vôbec je kumulácia viacerých politických mandátov a paralelný výkon dvoch alebo viacerých politických funkcií. Dôsledkom toho je stav, keď si niektoré obce dokážu formulovať a presadzovať svoje lokálne záujmy aj na národnej úrovni.

Nemecko je vzhľadom na rozsiahle diferencie, ktoré historicky determinovali podobu obecnej samosprávy, špecifickým príkladom aj pri hodnotení vplyvu politických strán a hnutí na lokálnej úrovni. Stretávame sa tu s fenoménom vyvažovania aj s vplyvom sídelnej štruktúry. Vyvažovanie sa v praxi prejavuje tak, že obyvatelia obcí alebo miest si do príslušných zastupiteľských orgánov volia tie politické subjekty, ktoré sú na vyššej úrovni v menšine. Ak napríklad na krajinskej úrovni sú ľavicovo orientované subjekty vo väčšine, na lokálnej úrovni vo voľbách voliči podporujú pravicovo orientované subjekty. Pokiaľ ide o vplyv sídelnej štruktúry, ukazuje sa, že v spolkových krajinách s rozdrobenou sídelnou štruktúrou, napríklad v Bádensku-Württembersku alebo v Bavorsku, je príslušnosť k politickej strane v komunálnych voľbách niekedy až diskvalifikujúca. Naopak, v spolkových krajinách s konsolidovanou sídelnou štruktúrou, napríklad v Hesensku, dominujú skôr kandidáti hlásiaci sa k niektorej politickej strane.

Slovenské pomery

Inštitucionálny a normatívny rámec slovenskej komunálnej politiky umožňuje, aby sa v jej rámci pohybovali tak stranícke, ako aj nestranícke politické subjekty. Tomuto stavu nahráva tiež fragmentovaná lokálna sídelná štruktúra. Bez ohľadu na to však úspešnosť nezávislých kandidátov a ich združení na Slovensku ani zďaleka nedosahuje hodnoty, ktoré sú typické pre Českú republiku alebo Lotyšsko.

Kým v roku 2002 sa do obecných zastupiteľstiev dostalo viac než trinásť percent nezávislých kandidátov, v roku 2006 bol podiel úspešných nezávislých kandidátov na úrovni sedemnástich percent. V tomto kontexte sú na Slovensku nezávislí kandidáti oveľa úspešnejší vo voľbách starostov. Až takmer tretina úspešných kandidátov v starostovských voľbách v roku 2002 kandidovala v pozícii nezávislých kandidátov a takmer rovnaký výsledok dosiahli nezávislí kandidáti na starostov aj v roku 2006. Kvôli korektnosti ale treba poznamenať, že takmer všetci starostovia zvolení ako nezávislí kandidáti museli pristúpiť k spolupráci so spravidla stranícky poskladanými obecnými alebo mestskými zastupiteľstvami. Aj preto neprekvapuje fakt, že časť takýchto starostov počas výkonu funkcie vstúpila pod tlakom rôznych okolností do politických strán.

Z uvedeného hľadiska zaujímavo vyznievajú výsledky doplňujúcich volieb, ktoré sa konali v v máji 2007 až apríli 2009. Rozdeľovalo sa v nich 103 starostovských a 110 poslaneckých mandátov. Úspešnejší boli nezávislí kandidáti uchádzajúci sa o poslaneckú funkciu (získali viac než 38 percent voľných mandátov) než nezávislí kandidáti uchádzajúci sa o kreslá starostov (títo získali približne 30 percent voľných mandátov).

Zaujímavým fenoménom je tiež kandidatúra nestraníckych kandidátov s podporou niektorej z politickej strany alebo koalície. Ukazuje sa totiž ako výhodné riešenie pre obe strany. Jednak odbremeňuje kandidáta od prácneho získavania zákonom stanoveného počtu podpisov podporujúcich jeho kandidatúru, jednak umožňuje, aby „svojho“ kandidáta v obci postavila aj politická strana alebo koalícia, ktorá by za iných okolností nemala vhodného kandidáta z vlastných radov.

Daniel KLIMOVSKÝ

Späť