Súčinnosť ako záruka ochrany práv

Slovensko, 9. 9. 2009 (Verejná správa 18/2009)

V rámci správneho konania vystupuje na jednej strane vždy orgán verejnej správy a na druhej strane osoba, o ktorej právne postavenie ide. Správny orgán je v danom prípade jednak v pozícii procesnej strany a jednak mocenského orgánu, ktorý plní úlohu verejnej správy. Práve z dôvodu nerovného postavenia subjektov správneho konania je nutné osobitne zdôrazniť význam zásady úzkej súčinnosti medzi nimi.

Množstvo podnetov, s ktorými sa ich podávatelia obracajú na verejného ochrancu práv, sa týka konania a rozhodovania orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom. Právne vedomie absolútnej väčšiny osôb, ktoré adresujú svoje podania verejnému ochrancovi práv, nie je na takej úrovni, aby dokázali kvalifikovať konkrétne ustanovenie právneho predpisu, ktoré bolo, respektíve je zo strany správneho orgánu porušované. Až na základe komplexného preskúmania podnetu a po oboznámení so skutkovým stavom verejný ochranca práv často zisťuje závažné porušenia najmä procesnoprávnych predpisov.

Popri pochybeniach procesných ustanovení, ktoré zakladajú konkrétnu povinnosť konajúcich správnych orgánov, dochádza veľmi často aj k porušovaniu všeobecných zásad správnych konaní. Väčšina z nich sa riadi ustanoveniami Správneho poriadku, a to či už na základe jeho úplnej alebo čiastočnej zákonnej recepcie. V oboch prípadoch sú orgány verejnej správy v zásade povinné vychádzať zo základných pravidiel konania obsiahnutých jednak v ustanoveniach § 3 a § 4 Správneho poriadku, ako aj v iných, prísne konkrétnych ustanoveniach. V súvislosti so základnými zásadami konania je nutné pripomenúť, že ich porušenie sa považuje za závažné procesné pochybenie a dôvod na zrušenie rozhodnutia vydaného v rámci tohto konania.

Pomerne veľkú skupinu podnetov doručených verejnému ochrancovi práv tvoria tie, kde sa v rámci preskúmavania dospeje k záveru, že došlo k porušeniu zásady súčinnosti správneho orgánu s ostatnými subjektmi správneho konania, obsiahnutej v ustanovení § 3 ods. 2 Správneho poriadku. Zákonnú formuláciu „dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy“, treba v zmysle súčasnej judikatúry a tiež v duchu Rezolúcie výboru ministrov Rady Európy (77) 31, zakotvujúcej minimálny štandard pre účastníkov správneho konania, vykladať tak, aby správny orgán neznemožnil tento cieľ svojím postupom v rozpore s právnym poriadkom. Podstata uvedenej právnej vety spočíva v zdôraznení významu konkrétnych ustanovení Správneho poriadku, zakotvujúcich jasne vymedzené oprávnenia osôb, ktoré sa zúčastňujú na konaní, najmä ich právo nazerať do spisov, právo (i povinnosť) účastníka konania navrhovať dôkazy a právo dostať možnosť vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia, k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie. Často sa stáva, že správny orgán po nadobudnutí právoplatnosti rozhodnutia vo veci samej neumožní účastníkovi konania nahliadnuť do spisu s odôvodnením, že správne konanie je právoplatne skončené. Takýto postup správneho orgánu je nezákonný a z hľadiska účastníka konania, respektíve zúčastnenej osoby predstavuje odňatie možnosti oboznámiť sa s obsahom spisu, a tým aj domáhať sa možnej nápravy v rámci využitia niektorého z mimoriadnych opravných prostriedkov či súdnej žaloby. Čo sa týka povinnosti správneho orgánu dať oprávneným osobám možnosť vyjadriť sa k podkladu rozhodnutia, aplikačná prax mnohých správnych orgánov, nielen prvostupňových, predmetné zákonné ustanovenie nerešpektuje a účastníci konania sa o podklade rozhodnutia a spôsobe jeho zistenia dozvedajú až z odôvodnenia samotného rozhodnutia, ktoré v mnohých prípadoch navyše neobsahuje zákonom predpísané náležitosti.

Pokiaľ ide o rozsah pomoci a poučenia, ktoré je správny orgán povinný poskytovať subjektom konania v záujme toho, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu, Správny poriadok striktné vymedzenie neobsahuje. Podľa judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky je pri aplikácii ustanovenia nutné vychádzať z predmetu konania a rozlišovať napríkla konanie vo veciach sociálneho zabezpečenia a konania, ktoré sú rýdzo ekonomickej povahy. Aplikačná prax prináša aj množstvo prípadov, keď sa sami účastníci konania pokúšajú predmetné ustanovenie zneužívať vo svoj prospech a od správneho orgánu sa domáhajú poradenstva hmotnoprávnej povahy. Na základe poznatkov z praxe verejného ochrancu práv sa možno stotožniť s názorom, že rozsah správnym orgánom poskytovanej pomoci a poučenia nemôže mať charakter právneho poradenstva. Uvedené platí s prihliadnutím na zásadu nestrannosti, najmä pre konania s dvoma a viacerými účastníkmi s protichodnými záujmami.

Doterajšie skúsenosti potvrdzujú, že konajúce správne orgány všetkých stupňov by mali nevyhnutne venovať zvýšenú pozornosť potrebe rešpektovania zásady úzkej súčinnosti správneho orgánu a subjektov zúčastnených na konaní, aby nedochádzalo k porušovaniu základného práva na súdnu a inú právnu ochranu obsiahnutú v článku 46 a nasledujúcich . Ústavy Slovenskej republiky.

Norbert HORVÁTH

Späť