Utajovať, ale v rozumnej miere a forme

Slovensko, 21. 9. 2009 (Verejná správa 19/2009)

V medzirezortnom pripomienkovom konaní je v súčasnosti návrh zákona O ochrane utajovaných informácií a ochrane kybernetického priestoru, ktorý predložil Národný bezpečnostný úrad (NBÚ). Má nahradiť doposiaľ platný zákon č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. O uverejnenie pripomienok k tomuto návrhu nás požiadal JUDr. Peter TANČIBOK, riaditeľ odboru ochrany utajovaných skutočností sekcie informatiky, telekomunikácií a bezpečnosti MV SR. Jeho príspevok zároveň podrobnejšie informuje o činnosti a koncepčných zámeroch pracoviska, ktoré vedie.

Predložený návrh zákona má mnohé sporné miesta. Ťažko možno súhlasiť so zákonom, ktorý je horší ako doposiaľ platný, ktorého filozofia, vecná štruktúra je odtrhnutá od praxe. Deklaruje neúmerné množstvo povinností pre oprávnené osoby a vedúcich na strane jednej a neúmerné kompetencie a postavenie pracovníkov NBÚ na strane druhej. Uvediem aspoň niektoré fakty.

Zákon by mal riešiť tzv. medzistupeň medzi neutajovanými a utajovanými informáciami, voľakedy označovaný „Len pre služobnú potrebu“, čo by bolo v súlade s normami Európskej únie a NATO. Nešlo by podľa nášho názoru o nový stupeň utajenia, ale o novú kategóriu. V Koncepcii ochrany utajovaných skutočností Slovenskej republiky schválenej vládou ešte v roku 2007 sa píše: „V slovenskej legislatíve existuje nepokrytý priestor medzi utajovanými a neutajovanými informáciami. Ide o informácie, ktoré nie je nutné ochraňovať utajením, existujú však jasne definované dôvody, pre ktoré sú možnosti manipulácie obmedzené (napr. zákaz zverejnenia, alebo poskytnutia tretej strane). Ide najmä o „citlivé“ interné údaje (napr. zápisy pracovných porád), alebo potenciálne zneužiteľné informácie (napr. pri teroristickom útoku).“

Kedy chce NBÚ túto kategóriu riešiť, keď nie formou zákona? Náš rezort navrhol, aby tzv. citlivé informácie nepatrili do zoznamu utajovaných skutočností a taktiež nepodliehali slobodnému prístupu k informáciám podľa zák. č. 211/2000 Z. z.

Pre vedúceho návrh ukladá povinnosť do 15 dní odo dňa obsadenia funkcie bezpečnostného zamestnanca písomne oznámiť NBÚ meno, priezvisko a rodné číslo oprávnenej osoby vykonávajúcej funkciu bezpečnostného zamestnanca. My sme pritom v rezorte v minulom roku evidovali 423 bezpečnostných zamestnancov. Pýtam sa, načo tieto údaje úrad pre svoju činnosť potrebuje, keď každý bezpečnostný zamestnanec musí pred tým, ako začne uvedenú funkciu vykonávať, absolvovať na NBÚ skúšku?

Odporučili sme inak upraviť kompetencie príslušníkov Národného bezpečnostného úradu, ktorí si v § 156 navrhli oprávnenie požadovať vysvetlenie. Načo pri previerkovom procese, či objasňovaní priestupku potrebujú toto oprávnenie – nechápeme.

Návrh zákona zásadným spôsobom obmedzuje kompetencie vedúceho ústredného orgánu štátnej správy – u nás ministra. Navrhovanou právnou úpravou nie sú vymedzené niektoré práva a kompetencie vedúceho na úseku ochrany utajovaných informácií, najmä na úseku kybernetického priestoru a kybernetickej obrany. Dochádza tým k mareniu výkonu úloh a povinností vyplývajúcich z iných zákonov (ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, zákon č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore a iných, ako aj medzinárodných zmlúv, ktorými je Slovenská republika viazaná).

Vedúcim podľa návrhu zákona je v štátnom orgáne štatutárny orgán. Ustanovenie sme odporučili upraviť takto: „v štátnom orgáne štatutárny orgán alebo ním v určenom rozsahu vedúci organizačnej zložky“. Náš návrh má logiku – v rezorte ministerstva vnútra štatutár na úseku ochrany utajovaných skutočností zabezpečuje veľké množstvo a objem úloh. Preto treba dosiahnuť zníženie zaťaženosti štatutárneho orgánu presmerovaním úloh aj na ďalších vedúcich organizačných zložiek štátneho orgánu.

Ku paragrafovému zneniu zákona sme písomne vzniesli 120 pripomienok, z čoho bolo 25 zásadných. Keďže v rozporovom konaní legislatívci NBÚ viaceré neakceptovali, budú ich v druhom kole riešiť štatutári oboch ústredných orgánov štátnej správy.

Rozdiely v nákladoch

Na základe uznesenia vlády všetky ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy v SR vyhodnotili, koľko nás ochrana utajovaných skutočností (OUS) stála. Teda koľko finančných prostriedkov bolo vynaložených do všetkých podsystémov tejto ochrany za roky 2002 – 2007. Zároveň sa mal spracovať odhad financií až do roku 2012.

Keď sme sa oboznámili s uceleným materiálom predloženým na rokovanie vlády, boli sme prekvapení výslednými číslami, ktoré jednotlivé rezorty vykázali. Za roky 2002 – 2007 im vyšlo, že na OUS sa v SR vynaložilo 3 565 miliónov Sk. Najväčší podiel na týchto nákladoch mal rezort ministerstva obrany – 2 203 miliónov Sk, ministerstvo zahraničných vecí – 384 miliónov Sk a ministerstvo vnútra – 378 miliónov Sk. Keď sme podelili náklady vynaložené na jednotlivé oblasti ochrany (1. informačná bezpečnosť, 2. fyzická a objektová bezpečnosť, 3. ostatné náklady, teda ľudské zdroje, hnuteľný, nehnuteľný majetok, prevádzkový materiál) vyšlo nám, že sa pohybovali pri každej oblasti približne rovnako. Z celkového počtu manipulovaných utajovaných skutočností rezort MO vykázal 153 tisíc kusov, MZV 69 tisíc kusov a rezort MV – 2 128 tisíc kusov. Teda z celkového počtu manipulovaných utajovaných skutočností v SR sa rezort vnútra podieľal – 88 %! (MO sa podieľalo 6% a MZV 3%). Keď sme vyrátali, koľko nás stála jedna utajovaná skutočnosť, tak nám vyšla čiastka 177 Sk, MZV – 5565 Sk a MO – 14398 Sk. Treba ku tomu niečo dodať?

Spomínal som už počet bezpečnostných zamestnancov (BZ), ktorí v rezorte priamo zabezpečujú OUS. V súčasnosti je tento počet ešte vyšší, pretože od 1. apríla sa súčasťou ministerstva vnútra stala aj Železničná polícia. Ako sa uvádza v Koncepcii ochrany utajovaných skutočností schválenej vládou SR dňa 30. mája 2007, „predstavujú výkonnú zložku v systéme OUS. Preto je nevyhnutné upevňovať ich postavenie v organizačnej štruktúre, zvyšovať zodpovednosť, odbornú spôsobilosť a v konečnom dôsledku, vzhľadom na dôležitosť a náročnosť zverených úloh, zabezpečiť finančné zvýhodnenie, čo by malo vplyv aj na personálnu stabilizáciu“. Aká je však realita?

Niektorí vedúci písomne poverujú výkonom tejto funkcie novoprijaté pracovníčky, čerstvé absolventky stredných škôl, ktoré vedia veľmi málo o rezorte, nepoznajú registratúrny poriadok, problematika OUS je pre nich „španielska dedina“. Aká potom môže byť autorita bezpečnostného zamestnanca a kvalita jeho práce? Inde je funkcia bezpečnostného zamestnanca kumulovaná s viacerými inými funkciami a túto vykonáva iba vtedy, ak sú veci urgentné. Potom niet času na systematickú, cieľavedomú prácu. Ďalšie chyby predstavuje neprimerané zaradenie v platovej triede a zaradenie v organizačnej štruktúre útvaru.

Keďže obmena týchto zamestnancov je pomerne vysoká, mimoriadny význam má ich metodické usmerňovanie a vzdelávanie i formou školení, inštruktážno – metodických zamestnaní. Celkovo sme v tomto rokupreškolili 300 ľudí. Formou prednášok dostali ucelený sumár poznatkov zo všetkých podsystémov, mali možnosť získať ich aj v elektronickej forme. Očakávame, že po návrate do svojich útvarov budú schopní preškoliť svojich kolegov. Je nepochopiteľné, že niektorí vedúci na tieto inštruktáže svojich podriadených neposlali. Aj napriek tomu, že sme v minulosti u nich počas kontroly zistili na úseku ochrany utajovaných skutočností vážne nedostatky.

V praktickom výkone OUS sa vyskytujú nedostatky ako v každej inej činnosti. Na niektoré sme upozorňovaní aj NBÚ, napríklad na neplnenie povinností podľa § 8 ods. 2 písm. k) zákona. To znamená, že oprávnená osoba na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami nenahlási zmenu priezviska, rodinného stavu, trvalého pobytu, či iné dôležité skutočnosti. Nedostatočne je určovaný rozsah oprávnenia na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami, viaceré chyby zisťujeme pri zapisovaní údajov do nášho informačného systému OUS, teda pri záznamoch o určení, zánikoch na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami, pri hláseniach osobných zmien. Je evidentné, že mnohí si svoje povinnosti na tomto úseku neplnia, alebo plnia s oneskorením. Nie sú výnimočné prípady, keď hlásenie osobnej zmeny príde po pol roku, ba vyskytol sa prípad, keď pracovník nahlásil zmenu trvalého pobytu po vyše štyroch rokoch.

Cieľom kontroly nie je niekoho nachytať, dokázať mu, že robí chyby. Kontrolou sa snažíme najmä nastaviť zrkadlo realite, zistiť skutkový stav a dať veci do súladu tak, aby sa robili zákonne, podľa interných aktov riadenia. Mrzia nás prípady, keď napríklad NBÚ zistí nedostatky aj na niektorom našom útvare. Pociťujeme to aj ako nedostatky našej vlastnej prácu.

Vedenie bezpečnostnej agendy

Náš odbor, ako odborné pracovisko ministerstva vnútra, ktoré plní úlohy na úseku ochrany utajovaných skutočností, vedie v informačnom systéme OUS celú agendu súvisiacu s bezpečnostnými previerkami: 22 153 osôb požiadalo o vykonanie bezpečnostnej previerky na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami na stupeň utajenia „Dôverné“ a vyššie, z toho 13 924 na stupeň „Dôverné“, 7 171 na stupeň „Tajné“ a 1 057 na „Prísne tajné“. Počty bezpečnostných previerok na stupeň „Vyhradené“ neevidujeme, ani o ďalších úkonoch s nimi súvisiacimi prehľad nemáme. Zatiaľ. Jednoducho povedané, každá osoba z rezortu, ktorá požiadala NBÚ o vykonanie bezpečnostnej previerky, je u nás evidovaná s dátumom podania žiadosti, kedy dostala osvedčenie, rozhodnutie, aké zmeny a kedy nahlásila, na aký stupeň oboznamovania sa s utajovanými skutočnosťami je určená. Tento informačný systém (IS) je vyvíjaný tak, aby sa postupne odbúrala písomná forma komunikácie medzi útvarmi a ministerstvom (neskôr až po úroveň NBÚ) a aby bezpečnostní zamestnanci mohli do tohto systému vkladať údaje a robiť v ňom zmeny podľa individuálne pridelených prístupových práv. Napríklad „okresný“ bezpečnostný zamestnanec iba v rámci svojho okresu, „krajský“ bezpečnostný zamestnanec v rámci krajského riaditeľstva a okresných riaditeľstiev v pôsobnosti kraja a tak ďalej. Na našom pracovisku budeme kontrolovať vkladané údaje, sledovať termíny a podobne, teda budeme mať prístup ku bezpečnostnej evidencii v rámci celého rezortu. V súčasnosti, vďaka pochopeniu vedenia Okresného riaditeľstva PZ v Bratislave II, začíname so skúšobnou prevádzkou tohto systému v podmienkach výkonného útvaru PZ. Táto testovacia prevádzka je naplánovaná do 30. novembra 2009.

Každoročne spracovávame v zmysle zákona za rezort Správu o kontrole OUS. Niektoré čísla za rok 2008 sú zaujímavé a môžu poslúžiť na vytvorenie dokonalejšieho obrazu o tejto problematike. Napríklad v minulom roku obdržalo osvedčenie o bezpečnostnej previerke NBÚ 2 608 žiadateľov na stupeň „Dôverné“ a vyššie, 10 žiadateľov bezpečnostnú previerku nedostalo a ďalším 13 žiadateľom bola bezpečnostná previerka zastavená. Bolo vytvorených 65 625 utajovaných písomností stupňa „Vyhradené“, 199 stupňa „Dôverné“. Doručených nám bolo 7 130 utajovaných písomností stupňa „Vyhradené“ a 323 písomností stupňa „Dôverné“. V rámci medzinárodnej spolupráce v Registri zahraničných informácií bolo evidovaných celkom 418 utajovaných písomností, z toho prevažná väčšina z EÚ, (z NATO iba 10 písomností). Evidujeme 31 rokovacích miestností na prejednávanie utajovaných skutočností, 2 167 chránených priestorov na spracovávanie a ukladanie utajovaných písomností, z čoho väčšina (1 886) je určená do stupňa utajenia „Vyhradené“.

Na rýchlosť a kvalitu spracovania podkladov je náročné i oslobodzovanie od povinnosti mlčanlivosti. Pripravujeme pre ministra návrhy rozhodnutí, či danú osobu odporučiť alebo neodporučiť na oslobodenie od povinnosti mlčanlivosti. Prevažujú oslobodzovania podľa § 80 zák. č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore. V minulom roku bolo ministrom takto oslobodených 215 osôb, v prvom polroku 2009 to bolo 102 osôb. Kvalita a rýchlosť tohto procesu je závislá na spolupráci s útvarmi, kde sú dané osoby služobne zaradené. Predtým, ako spracujeme rozhodnutie, žiadame riaditeľa s personálnou pôsobnosťou, kde je osoba služobne zaradená, prípadne kde sa oboznámila pri plnení služobných úloh Policajného zboru so skutočnosťami, ktoré si v záujme právnických alebo fyzických osôb vyžadujú, aby zostali utajené pred nepovolanou osobou, o stanovisko. Očakávame nielen presné nacionále, upresnenie služobného zaradenia, ale aj stanovenie rozsahu, účelu oslobodenia a lehoty počas ktorej má byť osoba oslobodená od povinnosti mlčanlivosti. Žiaľ, nie vždy takéto stanoviská dostávame, čo si potom vyžaduje následné doplnenie, upresňovanie. Ak je prípad robený väzobne, (lehota väzby beží), prípadne je vytýčené pojednávanie v blízkej dobe, záleží na urýchlenom a precíznom spracovaní požadovaných podkladov. Keď bola dobrá súčinnosť všetkých zainteresovaných, v urgentných prípadoch sme dokázali všetky administratívne úkony spojené s oslobodením (od žiadosti, až po distribúciu rozhodnutia ministra) zrealizovať v priebehu jediného dňa!

Koncepčný prístup

Každý, kto niečo robí, tvorí, by mal pracovať koncepčne. O to sa snažíme aj my. Koncepciu OUS chápeme ako významný systémový krok. Pri jej tvorbe sme oslovili útvary ministerstva a Policajného zboru, aby zhodnotili existujúci stav a zároveň dali podnety na zlepšenie do budúcna. Teda, aby naša koncepcia vo všetkých podsystémoch riešila najaktuálnejšie potreby v krátkodobom horizonte rokov 2009 až 2012 s optimálnym finančným zabezpečením. Viaceré z koncepčných zámerov sme začali už plniť. Rezort vnútra pracuje prakticky v režime utajenia stupňa „Vyhradené“ alebo „Dôverné“. Tejto skutočnosti zodpovedalo aj následné prehodnotenie funkcií, pri ktorých výkone sa môžu oprávnené osoby oboznamovať s utajovanými skutočnosťami. Spomínané zníženie stupňov utajenia má pozitívny dopad na množstvo a stupne bezpečnostných previerok, následne i na finančné náklady na zabezpečenie utajovaných skutočností primeranými technickými prostriedkami.

Zo správy o kontrole OUS vyplýva, že v podmienkach rezortu evidujeme tisíce oprávnených osôb na oboznamovanie sa s utajovanými skutočnosťami. Z našich poznatkov sa nám javí, že počet oprávnených osôb nezodpovedá reálnym potrebám útvarov. Preto bude treba v nasledujúcom období ich počet optimalizovať, to znamená znižovať. Úmera čím viac, tým lepšie, neplatí! Naopak, mali by sme sa zamerať najmä na kvalitu.

Na úseku výmeny utajovaných skutočností so zahraničnými subjektmi ťažiskom práce bude zefektívnenie existujúceho systému zavedením elektronickej výmeny utajovaných informácií od pôvodcu po register ministerstva, ako aj z registra po konkrétneho príjemcu. U písomností treba prehodnotiť existujúcu bilaterálnu a multilaterálnu medzirezortnú a medzivládnu zmluvnú základňu v oblasti upravujúcej výmenu utajovaných informácií. Nemáme slovenský ekvivalent informácií LIMITÉ EÚ, respektíve NATO – UNCLASSIFIED, ktoré nie sú utajovanými informáciami, na ktoré by sa vzťahovali bezpečnostné štandardy NATO a EÚ platné pre utajované skutočnosti. Tieto dokumenty nie sú všeobecne zverejniteľné a manipulovať s nimi možno len pri zachovaní integrity (nemožno meniť ich obsah) a dostupnosti (vždy musí byť jasné, kto ich komu poskytuje).

Najdôležitejšie úlohy nás čakajú na úseku personálnej bezpečnosti v súvislosti s výberom, určením a kontrolou osôb, ktoré sa oboznamujú v určenom rozsahu s utajovanými skutočnosťami. Patria v systéme OUS medzi najdôležitejšie a časovo najnáročnejšie z hľadiska vzdelávania a výchovy. Zo skúseností vieme, že technika zlyhá ojedinele, najzraniteľnejší je ľudský faktor. Treba využívať existujúci systém rezortného vzdelávania o výučbu problematiky OUS ihneď po prijatí do služobného pomeru príslušníka Policajného zboru, vo všeobecnom rozsahu, ale aj špecializovaného pre potreby vzdelávania bezpečnostných zamestnancov a vybrané oprávnené osoby. Pripravili sme osnovu výučby problematiky OUS pre stredné odborné školy, prednášali sme túto problematiku študentom Akadémie Policajného zboru, zadali sme témy pre študentov s touto problematikou pre záverečné a diplomové práce, na ktorých sa naši špecialisti budú podieľať vo forme oponentských posudkov alebo vedúcich týchto prác. Sme zapojení do projektu prípravy ľudských zdrojov NBÚ pod názvom Znalostná ochrana utajovaných skutočností, spolupracujeme na vzdelávacích aktivitách organizovaných silovými rezortmi, najmä Ministerstvom obrany SR.

Vzhľadom na trendy v rozvoji nových technológií treba na úseku fyzickej bezpečnosti a bezpečnosti technických prostriedkov v praxi realizovať prípravu špecialistov z odboru OUS. Umožniť im najmä absolvovanie špecializovaných školení certifikovaných NBÚ, spolupracovať s pripravovanými znalostnými centrami NBÚ. Pokračovať v osvedčených postupoch formou budovania chránených priestorov slúžiacichpre viaceré útvary dislokované v objekte, napríklad formou projektu „Režimové miestnosti pre utajované skutočnosti“. Nezabúdať na to ani po organizačných zmenách.

Nemenej dôležitým úsekom z hľadiska OUS je bezpečnosť technických prostriedkov, kde treba klásť dôraz na špecifikáciu požiadaviek a potrieb bezpečnosti utajovaných informácií, implementovať a plniť bezpečnostné opatrenia v kontexte akceptovateľnej úrovne rizika, ako aj priebežne monitorovať výkonnosti zavedených opatrení a ich účinnosť v rámci tohto systému.

Ako v iných odboroch, tak aj na úseku OUS treba do funkcií zodpovedných pracovníkov ustanovovať odborníkov. V tejto súvislosti treba zabezpečiť ich neustále vzdelávanie, na ktoré musíme viac ako doposiaľ využívať aj prostriedky z projektov EÚ.

Utajovanie nie je prežitok

Som presvedčený, že k úniku informácií z nášho prostredia dochádza.. A pomerne často. Niekedy nevedome, inokedy (a častejšie) vedome. Dávno je známe, že informácia je tiež tovar. Má svoju hodnotu. Pre niekoho viac, pre iného menej. Záleží iba na charaktere toho, ktorý ju pozná – ako s ňou naloží. O hlbších príčinách úniku som sa tu nechcel rozpisovať. Zabralo by to veľa miesta.

Aj k neoprávneným manipuláciám s utajovanými skutočnosťami dochádza, či si to priznáme, alebo nie. Niektorí vedúci z obavy, aby sa zistené nedostatky neobrátili proti nim, tieto manipulácie „nechcú vidieť“, ututlávajú ich, nepostupujú podľa toho ako im káže zákon, alebo interný akt riadenia.

Sú aj názory, že utajovanie je prežitok, načo zaťažovať ľudí previerkami, investovať do činnosti, ktorá nám nič neprináša.

Som si vedomý, že problematika OUS nie je v činnosti nášho rezortu najdôležitejšia. Jedným dychom však dodávam – že ani nie zanedbateľná. Čo sa v našom rezorte spracováva, rozpracováva a realizuje, to by nemalo byť predmetom diskusií nepovolaných osôb. Kto zažil, že niekoľkomesačná, alebo aj niekoľkoročná práca vyjde navnivoč prezradením, ten vie o čom hovorím. Preto je systém ochrany utajovaných skutočností vymyslený a nastavený tak, aby ku únikom nedochádzalo. Chce to len maličkosť – treba ho dodržiavať. Problematika ochrany utajovaných skutočností je prierezová, dotýka sa všetkých ľudí v našom rezorte. Preto by jej mala byť venovaná aj primeraná vážnosť a pozornosť.

O utajovaní napísal, aj keď v inej súvislosti, nositeľ Nobelovej ceny za literatúru Gabriel Garcia Márquez tieto slová: „Nikto si ťa nebude pamätať za tvoje utajené myšlienky, preto pros Pána o silu a múdrosť, aby si ich mohol vypovedať.“ Aj ja som sa snažil dať svoje myšlienky na papier preto, aby nezostali utajené. Ak vás zaujali a podnietili k zamysleniu, splnili svoj cieľ.

Peter TANČIBOK

Späť