Banskobystrický kraj   Bratislavský kraj   Košický kraj   Nitriansky kraj   Prešovský kraj   Trenčiansky kraj   Trnavský kraj   Žilinský kraj
 VYBERTE KRAJ
Sekcie E-OBCE.sk

Fórum

Firmy v obciach a mestách

Fotogaléria Slovenska

Erby slovenských obcí a miest

Naša ponuka pre obce a mestá

Cenník reklamy na stránke E-OBCE.sk

Úplný zoznam obcí Slovenska

Kontakt



Inzercia

plusPridať nový inzerát


Odkazy na iné stránky

Dochádzkový systém Dochadzka.net <<

Dochádzkový systém Biometric.sk <<



TERRA GRATA, n.o. TOPlist
TOPlist
Signatár Európskej charty bezpečnosti premávky na ceste

Počet sekcií:
11788

Počet fotografií:
9381

 

 

 

Paternalizmus zvádza ústupové boje

Slovensko, 19. 10. 2009 (Verejná správa 21/2009)



Kontinentálne modely usporiadania vzťahov medzi štátom a samosprávou poskytujú zaujímavé a poučné podnety na porovnávanie i použitie. Môžu inšpirovať predovšetkým postsocialistické krajiny, ktoré ešte nezavŕšili reformu svojej verejnej správy. PhDr. Daniel Klimovský z Technickej univerzity v Košiciach ich predstavuje v ďalšom príspevku zo seriálu Obecná samospráva v Európe.


Z inštitucionálneho hľadiska je rola štátu a jeho orgánov obmedzovaná najmä kontinuálnym rozmnožovaním funkcií samosprávy. Tento nárast je v jednotlivých európskych krajinách rôzny. V niektorých prípadoch dokonca vedie k stieraniu hraníc medzi federalizmom, autonómiou a decentralizáciou. Napĺňanie nových funkcií pripadá hlavne územnej samospráve. Tá ich nezriedka napĺňa v rovnakej alebo dokonca vyššej kvalite ako štát. Významnú rolu pri výbere modelu usporiadania vzťahov medzi štátom a samosprávou hrá historická skúsenosť a tradície. Len veľmi ťažko sa totiž v tejto oblasti presadzujú rôzne reformné kroky a často sú prijímané s nedôverou alebo obavami. Dôležitú úlohu hrá i charakter štátu a miera jeho regionalizácie.


Pôsobenie územnej samosprávy a tvorba politiky na lokálnej úrovni sú previazané s tým, že na tejto úrovni vystupujú rôzni politickí aktéri. Dôležitú rolu by medzi nimi mali plniť politicko-administratívne autority, teda orgány politicko-administratívnej povahy, ktoré disponujú určitým objemom kompetencií. To je však možné iba vtedy, ak sa politicko-administratívne, vládne centrum takýchto kompetencií vzdá v ich prospech. A práve proces, pri ktorom vládne centrum presúva právomoc samostatne rozhodovať o niektorých záležitostiach na nižšie jednotky, prípadne keď sa centrum rozhodovacích kompetencií vzdáva v prospech takýchto jednotiek, možno označiť pojmom „decentralizácia“.


Rozlišujeme štyri základné formy decentralizácie - politickú, územnú, trhovú a administratívnu - a tri základné typy. Pre prvý typ, dekoncentráciu, je charakteristické, že predstavuje presun kompetencií na nižšie úrovne patriace do jurisdikčnej právomoci vládneho centra. Inými slovami, v rámci dekoncentrácie nestráca vládne centrum politickú zodpovednosť, no jednotlivé kroky príslušných politík realizujú rôzne politicko-administratívne jednotky štátneho charakteru, ktoré sú priamo podriadené centrálnej vláde a tá ich následne priamo a v plnom rozsahu kontroluje. Delegácia ako druhý typ decentralizácie zodpovedá procesu, v rámci ktorého dochádza k prenosu kompetencií z centrálnej vlády na nižšie politicko-administratívne autority, ktoré nemajú štátny charakter, a tak u nich nemožno hovoriť o priamej podriadenosti voči centrálnej vláde. Ústredná vláda ako delegujúci subjekt obyčajne znáša celý objem finančných nákladov spojených s výkonom takto prenesených kompetencií. O devolúcii možno ako o treťom type decentralizácie hovoriť v prípade, keď vládne centrum odovzdáva časť kompetencií viac či menej autonómnym politicko-administratívnym jednotkám územnej samosprávy, najmä obciam, prípadne regionálnym útvarom, alebo iným, od centrálnej vlády nezávislým politicko-administratívnym jednotkám. Takéto jednotky však musia mať legislatívne upravenú pôsobnosť, ako i možnosť získavať vlastné príjmy a ich výšku ovplyvňovať vlastnými zásahmi. Zároveň treba zaviesť taký mechanizmus ich kontroly, ktorý je síce na jednej strane nezávislý od centrálnej vlády, no na druhej strane dokáže garantovať nielen zákonnosť, ale aj správnosť ich postupu. Každý typ decentralizácie obsahuje popri nesporných výhodách aj určité riziká a to je hlavný dôvod, prečo sa niekedy decentralizačnou politikou nedarí dosahovať očakávané výsledky.


Juh proti severu


Na našom kontinente sa preto možno stretnúť s krajinami, ktoré stále využívajú striktne centralizovaný model, ale aj s krajinami, ktoré sa prikláňajú k rovnovážnemu modelu, prípadne až k striktne decentralizovanému modelu. V tomto kontexte vyznieva veľmi zaujímavo rozdelenie krajín na oblasť európskeho juhu a oblasť európskeho severu. Kým pre juhoeurópske krajiny, napríklad Francúzsko, Španielsko alebo Taliansko, je charakteristická skôr slabá pozícia obcí, ktoré majú značne oklieštené kompetencie a vo vzťahu k vládnemu centru plnia viac-menej doplnkovú funkciu, pre severoeurópske krajiny, napríklad Dánsko, Nórsko alebo Švédsko je typická vysoká miera decentralizácie a na ňu naviazaný veľký objem kompetencií zverený obciam.


Samozrejme, ide o značne zjednodušený model, ktorý nerieši pozíciu stredoeurópskych krajín, nemecky hovoriacich krajín alebo krajín Beneluxu, no aj tak má jeho obsah značnú vypovedaciu hodnotu. Naznačuje totiž vplyv historického vývoja na vzťah medzi štátom a obcami, prípadne medzi ich orgánmi. V juhoeurópskych krajinách pretrval takzvaný napoleonský odkaz postavený na centralizácii, na uniformite a na nedôvere voči všetkému, čo vzniká mimo vládneho centra. Navyše, pre obyvateľov obcí v týchto krajinách bola vždy dôležitejšia príslušnosť k určitej obci než efektívnosť alebo hospodárnosť jej správy, čo sa dodnes prejavuje v probléme výraznej fragmentácii ich lokálnej sídelnej štruktúry. Naproti tomu severoeurópske krajiny nebudovali na centrálnej úrovni v priebehu 18. a 19. storočia taký mohutný byrokratický aparát, ktorý by dokázal pokryť a zabezpečovať potreby pre celé územie. Preto museli obce v týchto krajinách zabezpečovať pre svojich obyvateľov veľký objem služieb už v minulosti. V neposlednom rade zavážil v tomto procese aj fakt, že severoeurópske krajiny sa tradične prikláňali k protestantizmu a individualizmu, čo limitovalo pokusy o štátny paternalizmu viažuci sa skôr ku katolicizmu.


Postsocializmus v úlohe diváka


Odlišný, možno povedať i menej schematický model predstavuje usporiadanie vzťahov z hľadiska koncepcie viacúrovňového spravovania (multi-level governance). Tento model rozlišuje štyri skupiny krajín. Jeho značnou nevýhodou je to, že pri jeho konštruovaní sa neprihliadalo na krajiny bývalého socialistického bloku.


Takzvané napoleonské krajiny (Belgicko, Francúzsko, Španielsko a Taliansko) a do istej miery aj Portugalsko a Grécko stavajú vzťahy medzi štátom a obcami na striktnej legislatívnej úprave. Keďže v nich tradične pretrváva nedôvera medzi jednotlivými politicko-administratívnymi úrovňami, každá z týchto úrovní má vlastné výlučné kompetencie, ktoré si stráži. Prioritou pri ich výkone je nadväznosť, čo by v konečnom dôsledku malo viesť k efektívnosti.


Takzvané germánske krajiny (Nemecko, Rakúsko a Švajčiarsko) si tiež zakladajú na silnej pozícii práva a obce, hoci môžu postupovať podľa svojich vlastných podmienok, stále vo veľkom rozsahu podliehajú centrálnej vláde, ktorá reguluje ich správanie rôznymi legislatívnymi mechanizmami. Najdôležitejším cieľom je to, aby každá obec zabezpečovala pre svojich obyvateľov rovnaký objem služieb, a to bez ohľadu na to, či ich poskytuje samostatne alebo v spolupráci s inými obcami. Služby, ktoré presahujú kapacity obcí, sú zverené regionálnym politicko-administratívnym autoritám.


V takzvaných anglosaských krajinách (Írsko a Veľká Británia) sa kladie dôraz na efektívnosť a hospodárnosť a obyvatelia obcí sú vnímaní skôr ako zákazníci prijímajúci verejné služby. Preto lokálna samospráva v týchto krajinách môže využívať alternatívne mechanizmy s cieľom naplniť a niesť verejnú zodpovednosť za poskytovanie verejných služieb na požadovanej kvalitatívnej úrovni.


Takzvané nordické krajiny (Dánsko, Fínsko, Nórsko a Švédsko) sa vyznačujú tým, že ich politická kultúra sa silne orientuje na plnenie potrieb a očakávaní občanov. V tejto súvislosti hrajú významnú úlohu mechanizmy, ktoré zabezpečujú konzultácie medzi rôznymi politicko-administratívnymi úrovňami, ich reprezentantmi a občanmi. Centrálna vláda sa pri regulácii snaží hlavne o to, aby poskytla obciam možnosti na čo najlepší výkon ich kompetencií, vďaka čomu majú obce relatívne otvorené pole pôsobnosti a môžu sa vo väčšej miere venovať vlastným prioritám .


Iné, veľmi podobné členenie stavia na tom, že usporiadanie vzťahov medzi základnými orgánmi obecnej samosprávy má vplyv na celkovú koncepciu obecnej samosprávy a jej postavenie v rámci celého verejného sektora. Model nezávislých obcí je využívaný predovšetkým v škandinávskych krajinách, napríklad v Dánsku, Nórsku alebo Švédsku, a spočíva nielen v relatívne autonómnom postavení obcí vo vzťahu k štátu, ale aj v istej voľnosti obcí pri usporadúvaní vzťahov medzi vlastnými orgánmi. Model samospravujúcich sa obcí sa vyznačuje naviazanosťou základných obecných orgánov na pevne ukotvenú štruktúru a len výnimočne dovoľuje zásahy zvonku. Tento model sa využíva napríklad v nemeckých alebo švajčiarskych podmienkach. Model štátom kontrolovaných obcí sa uplatňuje napríklad vo Francúzsku. Jeho podstata má blízko k stavu, keď základné orgány obecnej samosprávy sú rôznym spôsobom podriadené vyšším orgánom a v konečnom dôsledku ich pôsobenie a vzájomné vzťahy výrazne determinujú rozhodnutia centra. Posledným z týchto modelov je model obcí ako správnych jednotiek, ktorý je využívaný predovšetkým v krajinách s anglosaskou tradíciou.


Štátna správa na lokálnej úrovni


Posledným klasifikačným kritériom umožňujúcim demonštrovať pestrosť usporiadania vzťahov medzi štátom a obcami, je výkon štátnej správy na lokálnej úrovni. V teórii i praxi sa vyprofilovali tri modely.


Duálny model, niekedy označovaný aj ako dvojkoľajný, znamená, že na lokálnej úrovni popri sebe existujú orgány štátnej správy aj územnej samosprávy (obcí), pričom prvé zabezpečujú výkon štátnej správy, druhé sa zameriavajú na výkon samosprávnych kompetencií. Tento model využíva napríklad Fínsko alebo Holandsko, ale s určitými odchýlkami ho máme aj u nás, na Slovensku.


Model fúzie, označovaný aj ako unitárny alebo jednokoľajný, je opakom duálneho modelu a jeho podstata spočíva vo zverení samosprávnych a štátnosprávnych kompetencií jednému typu organizačnej jednotky pôsobiacej na lokálnej úrovni. Inými slovami, obec v takomto systéme reprezentuje nielen seba, ale aj štát. Tento model sa využíva často v malých unitárnych štátoch, napríklad na Islande, ale aj z tohto pravidla existujú výnimky. Takou výnimkou je napríklad Taliansko.


Najčastejšie sa vyskytuje zmiešaný model. Na jednej strane uznáva samosprávny charakter obcí, no na druhej strane umožňuje obciam vykonávať niektoré štátnosprávne kompetencie, napríklad delegovaním právomoci alebo prostredníctvom špecializovaného obecného orgánu zameraného predovšetkým alebo výlučne na výkon štátnej správy. Tento model využívajú viaceré európske krajiny, napríklad Dánsko alebo Švédsko.


Nesporne zaujímavým prípadom je Česká republika a Ruská federácia. Medzi odborníkmi nepanuje zhoda, k akému modelu priradiť tieto krajiny. V českých podmienkach totiž na obecnej úrovni popri sebe existujú obecné zastupiteľstvá ako takmer výlučne samosprávne orgány, starostovia pôsobiaci na pôde samosprávy, ale zároveň vykonávajúci niektoré prenesené štátnosprávne kompetencie i tajomníci obecných úradov zodpovední za výkon prenesenej štátnej správy. Výnimočnosť postavenia tajomníkov potvrdzuje aj fakt, že ich možno odvolať iba so súhlasom riaditeľa krajského úradu, ktorý je monokratickým orgánom štátnej správy pôsobiacim na jej regionálnej, teda krajskej úrovni. A to je koniec koncov jeden z hlavných dôvodov, prečo niektorí zaraďujú Českú republiku medzi zmiešané modely a iní medzi modely približujúce sa modelu fúzie.


Pokiaľ ide o Rusko, treba zdôrazniť, že problémom jednoznačnej klasifikácie je predovšetkým skutočnosť, že územná samospráva na lokálnej úrovni sa ešte stále iba rozvíja. Tento proces trvá od polovice deväťdesiatych rokov 20. storočia a dôsledky silnej a dlhodobej „sovietizácie“ stále nie sú prekonané.


Unifikácia v Európskej únii


Bývalý predseda Európskej komisie Romano Prodi 15. februára 2000 na pôde Európskeho parlamentu vyhlásil: „Verím, že musíme prestať rozmýšľať v kontextoch hierarchických kompetenčných úrovní, ktoré sú od seba oddelené prostredníctvom uplatňovania princípu subsidiarity. Namiesto toho musíme začať rozmýšľať nad sieťovým usporiadaním všetkých úrovní spravovania, s cieľom vylepšiť návrhové, implementačné i monitorovacie procesy tvorby politiky.“ Týmto vlastne zadefinoval sieťovanie ako ďalšiu možnosť usporadúvania vzťahov medzi orgánmi štátu, medzi orgánmi samosprávy, ako aj medzi orgánmi štátu a samosprávy navzájom. Pozadie Prodiho vyhlásenia možno vnímať aj v kontexte snahy budovať jednotný európsky administratívny priestor (common european administrative space) a zbližovať administratívne systémy jednotlivých európskych krajín.


Ako jedno z ďalších možných riešení sa ponúka experiment, ktorý s uspokojivými výsledkami vykonávali v osemdesiatych rokoch 20. storočia predovšetkým niektoré severoeurópske krajiny (Dánsko, Nórsko a Švédsko). Ide pritom o zriadenie takzvaných slobodných obcí. Tieto obce nie sú viazané niektorými ustanoveniami právnych predpisov (sú vyňaté z ich pôsobnosti), ktoré vo všeobecnosti upravujú postavenie a pôsobenie ostatných obcí v príslušnej krajine. Cieľom je zistiť, či si obce vlastnými silami dokážu vytvoriť pravidlá, ktoré nebudú prekračovať minimálny zákonný rámec, ale ktoré zároveň povedú k ich sociálnemu, ekonomickému a kultúrnemu rozvoju, aj k zvýšeniu spokojnosti ich obyvateľov. Výsledky boli pre tieto krajiny natoľko zaujímavé, že napríklad v Nórsku bol začiatkom deväťdesiatych rokov 20. storočia schválený zákon o experimentoch vo verejnej správe, ktorý umožňuje vyňať zo všeobecnej pôsobnosti niektorých právnych predpisov aj iné politicko-administratívne inštitúcie. V nadväznosti na to je zaujímavé, že kým v niektorých krajinách experimentovanie prinieslo uspokojivé výsledky, v iných krajinách, napríklad v Rumunsku, sa očakávania s ním spojené nenaplnili.


Od Prodiho vystúpenia uplynulo takmer desať rokov, no realita je taká, že v mnohých európskych krajinách - Slovensko nie je výnimkou - nedochádza k požadovanej sieťovej spolupráci. Práve naopak, byrokratická rezistencia a neochota stratiť čo i len časť kompetencií vedie k tomu, že orgány pôsobiace v systémoch verejnej správy rôznych krajín nedosahujú pri realizácii im zverených úloh potrebnú mieru hospodárnosti a efektívnosti. Rumunská skúsenosť naproti tomu poukazuje na to, že ani experimentálne riešenia neprinášajú automaticky pozitívne výsledky. V neposlednom rade možno tiež konštatovať, že aj približovanie lokálnych úrovní systémov jednotlivých európskych krajín sa obmedzilo takmer výlučne na debatu o potrebe plošného zavedenia priamej voľby starostov. V posledných rokoch zaviedli priamu voľbu starostu vo Fínsku, Írsku, Nórsku, ale i v niektorých spolkových krajinách Nemecka. Ale o jednotnom európskom riešení usporiadania vzťahov medzi obcami a štátom sa neodvažovali otvorene hovoriť ani najväčší eurooptimisti. Aj preto je viac než pravdepodobné, že táto otázka zostane aj naďalej výsostnou vnútornou záležitosťou jednotlivých krajín.


Pokiaľ ide o slovenské pomery, vzťah medzi štátom a obecnou samosprávou je poznamenaný predovšetkým vývojom za posledných dvadsať rokov. Jeho výsledkom je rozsiahla a fragmentovaná sieť výrazne decentralizovaných lokálnych sídelných jednotiek (obcí), ktoré sú ústavou chránené pred zásahmi štátu. Napriek duálnemu systému, ktorý bol zavedený hneď po spoločensko-politickom obrate, prepojenie medzi štátom a obcami zabezpečujú nielen kontrolné mechanizmy, ale i delegačné procesy, v dôsledku ktorých obce vykonávajú časť úloh štátnej správy. Takéto prepojenie ale nie je ničím iným ako jednoduchým sieťovaním. Keby sa však v budúcnosti niektorá vláda rozhodla pristúpiť k amalgamizácii, zlučovaniu obcí, potom by ako jeden z nástrojov prichádzal do úvahy i experiment. Mohli by sa doň zapojiť vybrané obce, ktoré by poslúžili ako pokusný terén na posúdenie vplyvov takejto amalgamizácie.


Daniel KLIMOVSKÝ



Späť


Pridať komentár.

Komentáre
Komentár Meno
Dátum
Žiadny komentár nebol pridaný, vyjadrite svoj názor.
 

 

 
EFO, s.r.o. Územné plány NajNákup Panorámy, virtuálne prehliadky, virtuálne cestovanie Slovenskom MEEN Ludia a voda
 
  
  O projekte | Právne informácie | Kontakt | © 2006-2017 TERRA GRATA, n.o. vytvoril PROFIT PLUS, s. r. o.