Cesta k šetreniu času i peňazí občana

Slovensko, 19. 2. 2007 (Verejná správa 4/2007)

Verejná správa a jej inštitúcie v rôznych krajinách majú rôznu podobu i náplne činnosti, ktoré navyše nie sú nemenné, ale sa neustále zdokonaľujú a modernizujú. I preto je užitočné permanentne sa oboznamovať so súčasným stavom a vývojom verejnej správy v krajinách okolo nás, čerpať nové poznatky a skúsenosti. Autorka tejto štúdie, Ing. Katarína Liptáková, PhD. , pracovníčka Katedry regionálneho rozvoja a verejnej správy Ekonomickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici, čerpá aj zo svojej polročnej stáže v Spolkovej republike Nemecko.

Nemecko je v zmysle platnej ústavy z roku 1949 – ako už jeho oficiálny názov Bundesrepublik Deutschland hovorí – spolkovým, teda federatívnym štátom. Má 16 krajín, 32 krajov, 323 okresov, 112 miest s pôsobnosťou okresu a 14 865 obcí. Federácia je tvorená 16 štátmi (krajinami), z ktorých 3 sú mestské štáty – Hamburg, Berlín a Brémy. Mestské štáty nebývajú spravidla vyčleňované ako samostatný typ nemeckého samosprávneho zriadenia. Napriek tomu nachádzame v ich usporiadaní niekoľko spoločných prvkov – samosprávu mestských častí, parlament ako legislatívny orgán, silný senát ako orgán výkonnej moci, ktorý riadi aparát mesta.

Správne orgány v Nemecku majú tri stupne riadenia:

Napriek nespochybniteľnej samosprávnosti obcí a miest v Nemecku neexistuje radikálne delenie na štátnu správu a samosprávu, a to ani na nižších stupňoch. Obce (Gemeinden) sú základnými jednotkami samosprávy. Majú na čele zastupiteľstvo volené priamym hlasovaním na obdobie päť rokov. Má 5 až 80 členov. Funkciu starostu (Bűrgermeister) obsadzuje najsilnejšia skupina alebo víťazná politická strana. V niektorých krajinách alebo okresoch je to člen zastupiteľstva, volený zastupiteľstvom na funkciu starostu. V iných to môže byť konkurzom vybratý odborník, ktorý nie je členom zastupiteľstva, ale je ním zvolený do funkcie starostu. V obciach nad 20 000 obyvateľov môžu byť členovia magistrátu zamestnaní na plný úväzok. V Porýnsko-Falcku a v Sársku si volia starostu, ktorý je predsedom zastupiteľstva i najvyšším výkonným úradníkom. V Šlezvicku-Holštajnsku a v Hesensku zhromaždenie volí radu a jeden z jej členov sa stáva predsedom rady a jej najvyšším výkonným zástupcom. Iný člen zastupiteľstva je zvolený do funkcie predsedu zastupiteľstva. V Severnom Porýnsku-Vestfálsku a Dolnom Sasku menuje zastupiteľstvo na obdobie 6 až12 rokov Gemeindedirectora (výkonného úradníka) a súčasne zo svojho stredu volí predsedu, ktorý je formálnym predstaviteľom obce. V Bavorsku a v Badensko-Wűrttembersku je hlavný výkonný predstaviteľ obce volený hlasovaním z radov pracovníkov s odbornou kvalifikáciou, ktorí boli nominovaní politickými stranami.

Základné povinnosti obcí

Medzi základné povinnosti obce patrí evidencia obyvateľov, vydávanie úradných dokumentov, budovanie a údržba miestnych komunikácií, prevádzka a výstavba materských a základných škôl, územné plánovanie, výstavba a prevádzka kanalizačnej siete, športové a plavecké areály. Dohľad nad činnosťou miestnych orgánov zabezpečuje krajinná rada (Landrat). Jednotlivé obce sa na základe dobrovoľného rozhodnutia môžu organizovať do združení (Verbande) a vytvárať si spoločný úrad. Je to v záujme efektívnosti miestnej samosprávy. Ideálna obec by mala mať podľa nemeckých prameňov asi 5 000 obyvateľov.

Po zjednotení Nemecka musela vláda smerovať tok financií do krajín bývalej NDR a z toho vyplývala nutnosť viac šetriť na miestnej samospráve. V malých obciach je v zastupiteľstvách pomerne malé zastúpenie politických strán. Prevažujú v nich skôr zástupcovia rôznych dobrovoľných združení. Riešenie lokálnych problémov je preto jednoduchšie. Vo väčších obciach sa do zastupiteľstiev presadzujú zástupcovia politických strán. Voľby sa konajú raz za štyri roky, počet členov zastupiteľstva určuje zákon.

Čo sa týka financovania miestnej samosprávy, zdroje jej príjmov sú najmä: federálne a štátne špecifické dotácie, federálne a štátne všeobecné dotácie, podiel z príjmov na vyberaných štátnych príjmoch a obchodných daniach, miestne dane a poplatky.

Právomoci obce v samospráve tvoria: povinné úlohy (napríklad územný plán, školstvo, sociálna práca), dobrovoľné úlohy (napríklad divadlo, múzeum, športovisko), úlohy uložené zákonom (napríklad evidencia obyvateľov, požiarna ochrana, verejný poriadok), úlohy objednávkového charakteru čiže prenesené právomoci (napríklad stavebné povolenia).

Obce sú v zmysle spolkovej ústavy na svojom území výhradným nositeľom verejnej správy. To isté právo však súbežne ústava priznáva aj združeniam obcí, čiže samosprávnym okresom.

Obsah verejnej správy v podobe nejakého zoznamu vecných úloh, ktoré majú plniť výlučne obce, je však v zákonoch o obecnom zriadení jednotlivých spolkových krajín vymedzený len rámcovo. Vytvára sa diferencovane – na základe možností, ktoré sú v zákonoch upravujúcich rôzne vecné okruhy pre obce otvorené a, samozrejme, na základe individuálnych možností jednotlivých obcí takéto úlohy prijímať.

Pokúsim sa popísať činnosť a pôsobenie Bűrgerservice (servis služieb pre občanov na jednom mieste) ako inštitúcie verejnej správy vo všeobecnosti, ďalej na príklade Spolkovej republiky Hessensko, načrtnúť podmienky jeho zriadenia a efektívneho fungovania, ako aj nájsť súvislosť medzi touto inštitúciou a regionálnym rozvojom.

Široké spektrum služieb

Postavenie Bűrgerobűros v období modernizácie verejnej správy potvrdzuje, že rozvoj miestnych úradov na inštitúcie poskytujúce široké spektrum služieb je nezadržateľný. Chápanie samosprávnych úradov ako „podnikov služieb“ je nevyhnutným predpokladom pre rozvoj takzvanej „občianskej obce“, čiže spoločnosti slúžiacej predovšetkým občanom a ich potrebám. Ťažiskové body modernizácie verejnej správy v Nemecku sú: personálny rozvoj jednotlivých zamestnancov, decentralizácia zdrojov z centrálnej na miestnu úroveň, zmena organizačnej štruktúry jednotlivých úradov kvôli zvýšeniu ich efektívnosti, jednoduchší prístup k informáciám a s tým súvisiaca vyššia miera verejnej kontroly, použitie techniky podporujúcej rýchlejšie spracovanie informácií a manažment kvality. Cieľom je vysoko výkonná, lacná a transparentná verejná správa. Počíta sa s využitím nástrojov, ktoré boli úspešne uplatnené v podnikovej sfére. Dôležité elementy tejto modernizácie sa podľa nášho názoru nachádzajú práve v inštitúciách typu Bűrgerservice. Zriadenie, organizáciu a prevádzku takejto inštitúcie možno chápať aj ako pilotný projekt v rámci procesu modernizácie verejnej správy.

Čo sa týka vhodného pomenovania pre túto inštitúciu, pojem úrad je u väčšiny občanov vnímaný negatívne a nemá žiadnu súvislosť s ideou moderného poskytovania služieb. Preto sa odporúčajú označenia, ktoré sa pojmu úrad vyhýbajú. Najčastejšie používané názvy sú: Bűrgerservice, Bűrgerbűro, občiansky podnik, občianska kancelária, občianske služby. Označenie občiansky úrad sa neodporúča, pôsobí sucho a môže asociovať úradný charakter tejto inštitúcie. Bűrgerbűro treba odlišovať od občianskych poradných servisov alebo občianskych informačných centier, ktoré majú viac informačný charakter, sú chápané ako prijatie alebo recepcia, a neslúžia prioritne na vybavovanie žiadostí občanov.

Nami navštívený Bűrgerservice v Spolkovej republike Hessensko, v obci Wettenberg, vydáva výpisy zo živnostenského registra, prospekty a rôzne brožúry, poskytuje informácie o ubytovacích kapacitách pre mladých, o nocľahárňach, rôzne turistické informácie, zabezpečuje predaj vstupeniek na miestne podujatia. Ďalšou činnosťou je overovanie fotokópií a podpisov, vybavovanie občianskych preukazov a cestovných pasov, prihlasovanie zahraničných občanov a vybavovanie ich žiadostí (vydávanie dokumentov pre cudzincov). Tu sa vybavujú povolenia na prevádzku reštauračných zariadení, rôzne potvrdenia na zriadenie ubytovacej kapacity vo vlastnom dome alebo v hotely. Bűrgerservice má právo vykonávať predbežné a následné kontroly na základe zákona na ochranu zamestnávania mladistvých, poskytovať peňažné príspevky na výchovu detí a mládeže. Vydáva cestovné plány, rybárske lístky, spravuje straty a nálezy, organizuje činnosti súvisiace so separovaním odpadu (najmä likvidáciu odpadu, odpadové vrecká a poplatky s tým súvisiace). Ďalej pre občanov vystavuje potvrdenia o rozpočte domácnosti a o životných podmienkach, ktoré občan potrebuje na poskytovanie sociálnych dávok. Okrem toho zabezpečuje niektoré čiastkové úlohy matričného úradu, napríklad vystúpenie z cirkvi, všetky záležitosti súvisiace s deťmi (potvrdenia o narodení, údaje o pôvode a podobne). Zabezpečuje vydávanie vodičských preukazov a európskych vodičských preukazov, vybavovanie rôznych dopravných záležitostí (napríklad pokút v prípade prekročenia rýchlosti v obci, nedovoleného parkovania), zmeny vlastníctva motorových vozidiel a vydávanie osvedčení o evidencii motorových vozidiel, rôzne označenia a symboly pre šoférov motorových vozidiel, poplatky za parkovanie obyvateľov a úľavy na ňom. Sprostredkúva sociálne byty a poskytuje príspevky na bývanie. Má na starosti organizáciu komunálnych volieb a s tým súvisiace zostavovanie voličských zoznamov, oslobodenia od koncesionárskych poplatkov v prípade rádia a rozhlasu, daň a poplatky za psov, manažment sťažností (prijatie sťažností, ich spracovanie, zhodnotenie a kontrolu).

Dôvody zriadenia inštitúcie

Čo sa týka ponuky služieb Bűrgerbűro, nemožno vo všeobecnosti poskytnúť žiadny zhrňujúci prehľad. Na základe vyššie uvedeného však môžeme konštatovať, že je rozsiahla. Každý systém verejnej správy sa musí na základe vlastných kritérií rozhodnúť, ktoré úlohy do Bűrgerbűro včlení. Kritériom na pridelenie úloh môžu byť napríklad miera ich dôležitosti, náročnosť vecného spracovania, dĺžka vybavenia. Pod mierou dôležitosti úlohy chápeme niektoré povinnosti občana vo vzťahu k verejnej správe. Občan sa napríklad musí pri zmene miesta pobytu prehlásiť, jeho narodenie musí byť matrične úradne zaprotokolované, na rybárčenie vo verejných vodách potrebuje povolenie.

Hlavné dôvody zriadenia Bűrgerservice sú:

Zriadenie takejto inštitúcie je úloha presahujúca odborné otázky, ovplyvňuje celý výkon samosprávy a môže byť preto splnená len na základe práce v tíme. Keďže Bűrgerbűros boli doteraz založené už v mnohých obciach Nemecka, môžeme na základe zahraničných skúseností popísať najčastejšie sa opakujúce chyby vo fáze rozbiehania ich činnosti. Typické chyby sú, že odborné úrady zúčastnené v projektovej skupine nie sú spôsobilé a ochotné odovzdať svoje úlohy. Jednotliví zamestnanci to chápu ako stratu vlastných kompetencií a možných perspektív ich povýšenia. Tu pomáha zásah z vyššej úrovne, ktorá úlohy pre Bűrgerbűro stanovuje. Ďalším problémom je, že lokalizácia takejto inštitúcie je plánovaná podľa existujúcej priestorovej ponuky a ponuka služieb Bűrgerbűro je do priestoru násilne „vtlačená“. Treba sa riadiť tým, že myšlienka poskytovania služieb má prednosť a priestorové otázky sú sekundárne! Problémom môže byť aj nefungujúci projektový manažment: budúci zamestnanci sú do Bűrgerbűro umelo nasadení, nemajú prehľad o používania finančných prostriedkov.

Vo fáze rozvoja cieľov je formulovaná predstava, aký cieľ vo vzťahu k občanovi majú plniť najdôležitejšie služby poskytované touto inštitúciou. Sem patrí aj otázka, aké majú byť otváracie hodiny Bűrgerbűro, či má byť otvorené tiež v sobotu. Kvôli naplneniu základného poslania tejto inštitúcie je nevyhnutná široká paleta otváracích hodín. Otvárací čas by mal byť prispôsobený otváracím hodinám obchodov, najmä vo večerných hodinách a cez víkendy. Skúsenosti ukazujú, že pokiaľ otváracie hodiny nekorešpondujú s pracovnými časmi všeobecnej správy, spôsobuje to problémy pri ďalšom rozvoji Bűrgerbűro. Otváracie hodiny sú základom pre výpočet tarifného pracovného času a tým pre potrebný počet zamestnancov. V praxi sa ukazuje ako najvýhodnejší pracovný čas na zmeny, teda rozdelený medzi predpoludnie a popoludnie.

Personálne obsadenie

Keďže Bűrgerbűro funguje ako podstatné komunikačné rozhranie medzi miestnou samosprávou a občanmi, je obzvlášť dôležité jeho personálne obsadenie. Požaduje sa špecifické vzdelanie pracovníkov v oblasti verejnej správy, skúsenosti z pôsobenia vo verejnej správe, rozsiahle zákonné a odborné poznatky, miestne poznatky (poznatky o situácii v danej samospráve, aby pracovníci rozumeli potrebám a požiadavkám obyvateľstva), poznatky z oblasti informačných technológií, schopnosť pracovať v tíme, flexibilita, komunikačná schopnosť. Obzvlášť podstatné pri činnostiach vykonávaných v Bűrgerbűro je podľa nášho názoru to, aby zamestnanec dokázal rozpoznať aj nie celkom dobre definované potreby zákazníkov a na základe šiesteho zmyslu ich zodpovedajúco riešil. Pracovníkmi verejnej správy sú pracovné miesta v Bűrgerbűro vyhľadávané, najmä kvôli rozmanitosti vykonávanej práce, ako aj kvôli možnostiam profesionálneho rastu, ktoré takýto typ inštitúcií ponúka. Zamestnanci sa postupne stávajú poradcami zákazníkov, ktorí občana často navštevujú aj doma.

Počet zriadených miest pre zamestnancov je závislý od viacerých kľúčových otázok: Ktoré samosprávne činnosti majú byť v tejto inštitúcii vybavované? Aké otváracie hodiny sú ponúkané? Aké čakacie a vybavovacie lehoty sú najprijateľnejšie? Na základe zahraničných skúseností bol formulovaný tzv. „kľúč obsadzovania miest“, podľa ktorého na zabezpečenie základných úloh vykonávaných Bűrgerbűrom je nevyhnutný 1 pracovník na 4 000 obyvateľov. Otázky, ktoré by sme si mali klásť pri riešení problému koncentrácie úloh na jedného zamestnanca, sú: Ako by sa dali skrátiť čakacie a vybavovacie lehoty? Dá sa počas 10 minút usmerniť, prípadne úplne vybaviť jeho žiadosť? Skúsenosti dokladujú, že integrácia úloh sociálnej pomoci a pomoci mladým na 1 pracovníka nie je správna, pretože vedie k predlžovaniu doby spracovania, ako aj k absencii dôveryhodného individuálneho poradenstva.

Jednotnosť verejnej správy sa má podľa niektorých názorov prejaviť tiež v snahe lokalizovať všetky jej organizačné jednotky „pod jednu strechu“. To neplatí bezprostredne pre Bűrgerbűro. Treba ho lokalizovať najmä do blízkosti občana, teda umiestniť ho v takej oblasti, ktorá je občanmi vyhľadávaná a pokiaľ možno je naviazaná na sieť verejnej dopravy. Obce radi lokalizujú Bűrgerbűro do nákupných centier alebo do spádovej oblasti silno frekventovaných staníc dopravy. S najväčším úspechom sa doteraz stretli inštitúcie umiestnené v prenajatých obchodných priestoroch, lebo pre občana je mimoriadne užitočné vybaviť si úradné veci aj popri nakupovaní. To mu šetrí čas aj peniaze.

Priestorové členenie

Samostatnou kapitolou je technické vybavenie Bűrgerbűro. Miesta obsluhy zákazníkov musia byť vybavené bezproblémovým soft- a hardwarom. Jednotlivé pracovné miesta by mali teda mať počítač, tlačiareň, skener, internetový prístup. Okrem toho by mali byť zosieťované s potrebnými zdrojmi dát verejnej správy ako celku. Podľa veľkosti Bűrgerbűro môže byť prípadne zapojené ampliónové vyvolávacie zariadenia. Technika by zároveň mala uľahčiť vybavovanie žiadostí občanov aj tak, že im umožní platbu v hotovosti, šekom alebo kartou.

Pokiaľ ide o usporiadanie priestorov v takejto inštitúcii uvediem príklad optimálneho priestorového rozloženia aj s popisom najdôležitejších činností, ktoré sa v jednotlivých priestoroch zabezpečujú.

Centrom Bűrgerbűro by mala byť veľkoplošná kancelária, v ktorej sú zákazníci vybavovaní. Pracovné miesta jednotlivých zamestnancov obvykle bývajú viditeľné z čakárne, mali by ale navzájom byť oddelené cez posuvnú alebo kvetinovú stenu. Podľa veľkosti Bűrgerbűro sa odporúča tiež zriadenie informačnej kancelárie, ktorá slúži aj ako „rýchle vybavovacie okienko“ na výdaj rozličných formulárov. Jeho pracovník môže usmerňovať občanov v čakacej zóne. Čakacia zóna by mala byť príjemná, svetlá, mala by mať priateľskú atmosféru. Môže byť vybavená časopismi, rôznymi informačnými brožúrami, tichou hudbou, prípadne televízorom, vítané sú automaty na výrobu pasových fotografií, nápojový automat, mincový telefón, automat na rozmieňanie peňazí. Pre deti treba zriadiť detský kútik. Vstupný priestor by mal byť orientovaný tak, aby na konci úradného času mohli prítomní zákazníci budovu opustiť bez toho, aby do miestnosti vstúpili noví klienti. V Back-office sa nachádzajú pracovné miesta pre také práce, pri ktorých občan nemusí byť prítomný, ďalej sociálne miestnosti zamestnancov (toalety, šatne, kuchynka). Tu je tiež možnosť zriadenia Call-centra.

Investičné náklady na zriadenie Bűrgerbűro možno vo všeobecnosti kvôli rozdielnej priestorovej ponuke a individuálnej situácii v jednotlivých obciach ťažko vyčísliť. Prax ukazuje, že pre priestory Bűrgerbűro sú obvyklé tak novostavby, prestavby v radniciach, ako aj prenájom obchodných priestorov na peších zónach. Najväčší podiel celkových nákladov predstavujú personálne náklady. Tieto sú však vo vzťahu k rozpočtu neutrálne, pretože budúci pracovníci sú spravidla vyberaní z doteraz existujúceho personálu miestneho úradu, podľa miery prenosu kompetencií a úloh na Bűrgerbűro. Ako ďalšie náklady musíme zohľadniť režijné a prevádzkové náklady a náklady na údržbu.

Zmysel inštitúcie

Bűrgerservice je zvláštnym miestom výkonu servisných služieb pre miestnu samosprávu. Vzhľadom na jeho význam ako moderného súboru nástrojov na zabezpečenie miestnych verejných služieb sa domnievame, že by to mal byť integrovaný a nezávislý organizačný útvar. Zahraničné skúsenosti ukazujú, že takýchto zariadení v nadväznosti na prebiehajúci proces modernizácie verejnej správy neustále pribúda. Terajšia paleta ponuky služieb v existujúcich Bűrgerbűro sa z hľadiska celkového objemu, ako aj z hľadiska otváracieho času, stále viac rozširuje. V rámci rozvoja technicky podporovaného spracovania informácií sa tieto inštitúcie stávajú virtuálnejšie, e-government už nie je iba ošúchanou frázou.

Zmyslom existencie týchto zariadení nie je iba sústrediť doterajšie činnosti miestnej samosprávy a pracovníkov, ktorí ich vykonávajú, do jednej väčšej miestnosti s nadpisom Bűrgerbűro, ale ponúkať občanovi kvalitnejšie, lepšie, rýchlejšie služby pri minimalizovaní časových a finančných nákladov. A to má určite pozitívny vplyv aj na úroveň regionálneho rozvoja.

Späť