Rozpočty sú dielo rozumu a potrieb

Slovensko, 20. 3. 2007 (Verejná správa 6/2007)

Spoločenské zmeny na Slovensku, ako aj v susedných krajinách, charakterizuje v posledných rokoch snaha po decentralizácii v každej oblasti. Teda nielen v spravovaní štátu, v oblasti výkonnej moci, ale aj v ekonomickej sfére a v oblasti financovania. Neznamená to však, že decentralizácia za každú cenu a vždy má len pozitívne dôsledky. Na možné riziká prílišnej decentralizácie poukazuje i príspevok Ing. Romany Provazníkovej , Ph.D., z Ústavu ekonómie na Fakulte ekonomicko-správnej Univerzity Pardubice.

Koncom dvadsiateho storočia dochádza v celom svete vplyvom rôznych faktorov k decentralizačným tendenciám. Medzi príčiny možno zaradiť vplyvy spoločenské i politické, rastúce prvky demokratizácie spoločnosti a uplatňovanie princípu subsidiarity. Ekonomické dôvody vyplývajú najmä z krízy verejných financií, ktorú spôsobuje nadmerný rast verejného sektora, rastúca deficitnosť verejných financií i neefektívna činnosť ústredných vlád.

Odborná literatúra o problematike fiškálneho federalizmu a fiškálnej decentralizácie venuje pomerne značnú pozornosť prínosom decentralizácie, ktoré vedú k vyššej efektívnosti verejných financií. Pomerne často sa rozoberá i problematika vzťahu medzi decentralizáciou a redistribúciou príjmov, najmä v krajinách, ktoré sa vyznačujú výraznými regionálnymi rozdielmi v generovaní príjmov i v stupni ekonomického rozvoja. Menej pozornosti sa venuje dopadom decentralizácie na makroekonomické riadenie – na schopnosť ústrednej vlády uplatňovať svoju tradičnú stabilizačnú funkciu prostredníctvom rozpočtovej politiky. Jej nositeľom je podľa teórie o verejných financiách aj podľa historických i praktických skúseností predovšetkým ústredná vláda. V tejto štúdii sa pokúsime analyzovať vplyv fiškálnej decentralizácie na makroekonomické riadenie, tiež poukázať na problémy s tým spojené a naznačiť rôzne prístupy, ktoré môžu negatívne dopady decentralizácie obmedziť.

Praktické skúsenosti z mnohých krajín ukazujú, že nižšie vládne stupne zhoršujú makroekonomické problémy, prípadne sťažujú ich nápravu. V prípade, ak nižšie vládne úrovne disponujú vyššou autonómiou, zvyšuje sa komplexnosť a zložitosť koordinácie činností ústrednej vlády. Kľúčovým problémom sa stáva tvorba decentralizačných programov a vývoj zodpovedajúceho systému viacúrovňových verejných financií tak, aby poskytoval verejné služby efektívne a účinne za predpokladu udržania makroekonomickej stability.

Oslabujúce faktory

Teoretické i empirické štúdie (Ter-Minassian, 1997; Tanzi, 1995; deMello, 2000) zdôrazňujú, že rozsah presunu zodpovednosti za výdavkové oblasti i za získavanie príjmov má významné dopady na schopnosť ústrednej vlády uskutočňovať fiškálnu makroekonomickú stabilizačnú politiku. Túto schopnosť oslabujú najmä tieto okolnosti:

• Ak ústredná vláda prestáva disponovať hlavnými daňovými nástrojmi, alebo stratí kontrolu nad veľkou časťou verejných výdavkov, môže to pre ňu znamenať významné obmedzenie, napríklad pri úsilí redukovať nadmerný rast domáceho dopytu zvyšovaním daní alebo znižovaním výdavkov.

• Prerozdelenie daní tiež predstavuje obmedzenie manévrovacieho priestoru v rozpočte ústrednej vlády a vedie k obmedzeniu jej schopnosti uskutočňovať aktívnu makroekonomickú politiku. V prípade rigidne stanovených spôsobov prerozdelenia príjmov je úsilie ústrednej vlády zlepšiť si fiškálnu pozíciu a znížiť konsolidovaný fiškálny deficit zvýšením daňového zaťaženia obmedzené tým, že sa automaticky zvyšujú i disponibilné zdroje pre nižšie vládne úrovne. Nepružne stanovený spôsob prerozdelenia môže tiež zosilňovať cyklické kolísanie výstupu. Rast ústredných daňových príjmov, vyvolaný cyklickým vývojom ekonomiky, vedie automaticky k rastu výdavkov regionálnych vlád a naopak – zvlášť ak tieto vládne stupne nemusia dodržiavať prísnu rozpočtovú disciplínu.

• Pri príliš decentralizovanom zostavovaní rozpočtu a pri príliš „mäkkom“ zostavovaní rozpočtov nižších vládnych stupňov môžu mať finančné operácie nižších úrovní významné makroekonomické dopady, ktoré pri absencii efektívneho koordinačného mechanizmu môžu ovplyvňovať stabilizačné úsilie ústrednej vlády.

• Aj v prípade, že celková úroveň výdavkov regionálnych vlád je obmedzovaná ich daňovými právomocami a možnosťami čerpania úverov, zmeny v štruktúre ich výdavkov – napríklad výdavkov s relatívne vysokým multiplikačným efektom, ako sú verejné práce alebo transfery obyvateľstvu s výraznou tendenciou k spotrebe – môžu zvyšovať agregátny dopyt napriek tomu, že ústredná vláda sa ho pokúša utlmovať.

• Nielen stupeň, ale tiež spôsob decentralizácie môže ovplyvňovať makroekonomickú stabilitu a adaptáciu. Formy decentralizácie sú v každom štáte odlišné a často sú viac ovplyvňované politickými, než ekonomickými faktormi. V mnohých krajinách politické tlaky alebo očakávania rastu efektívnosti vedú najskôr k odsunu zodpovednosti za výdavky a až potom nasleduje prísun zodpovednosti za získavanie príjmov. Tam, kde sa objavuje tzv. fiskálny stres, čo je jav v mnohých tranzitívnych ekonomikách, ústredné vlády presunuli výdavkové kompetencie na nižšie úrovne bez presunu adekvátnych zdrojov. V iných krajinách – trebárs v latinskoamerických – sú presuny zdrojov na nižšie úrovne nariadené zo zákona, či dokonca podľa ústavy, a výdavkové kompetencie musia byť jasne vymedzené a vyšpecifikované už pred presunmi zodpovedajúcich transferov.

• Ak chýbajú jasné a nemenné ústavné alebo zákonné smernice, decentralizácia môže spôsobiť, že miestne vlády si dovolia neúmerne zvyšovať výdavky a následne presunú náklady financovania na celú krajinu. Pokiaľ prostriedky od ústrednej vlády nie sú dostupné ex ante, môžu sa stať dostupnými ex post, najmä, ak sa výdavky realizovali, čím dochádza k akumulácii dlhu. V tejto súvislosti je v literatúre uvádzaná a empiricky je tiež verifikovaná hypotéza (Rodden, 2002), kedy závislosť miestnych vlád na transferoch a dotačnom financovaní – ako opak mobilizácie vlastných daňových príjmov – mení aj predstavy o udržateľnosti deficitov nižších vládnych úrovní. Ak sú miestne alebo regionálne vlády výrazne závislé na dotáciách a čelia pritom neočakávanému a nepriaznivému fiškálnemu šoku, nemusia mať naporúdzi flexibilné nástroje na zvýšenie dodatočných príjmov. V prípade krízy, implicitne očakávajú štátnu pomoc. Na základe toho možno dokázať, že očakávaná pravdepodobnosť budúcej pomoci zo strany ústrednej vlády – a z toho prameniaci vznik miestnych deficitov – sa zvyšujú s rastúcou celkovou závislosťou na transferoch.

• Určité stimuly pre miestnu politickú reprezentáciu a úradníkov môžu viesť k nadmerným výdavkom alebo k nízkemu zdaneniu.

• Informácie, potrebné na kvalitný výkon politiky na miestnej úrovni, neraz chýbajú, majú nízku kvalitu alebo nie sú získavané včas.

• Systémy riadenia verejných výdavkov nie sú dostatočne rozvinuté a premyslené, aby umožňovali potrebné účtovníctvo a manažérsku kontrolu.

Z uvedeného vyplýva, že dôležitým problémom fiškálnej decentralizácie je koordinácia vzťahov medzi jednotlivými vládnymi úrovňami. Následkom koordinačných zlyhaní môže byť vznik deficitov, neúmerný rast dlhov a zhoršenie fiškálnej rovnováhy. Negatívne skúsenosti viedli rad krajín k prijatiu koordinačných a kontrolných mechanizmov i fiškálnych pravidiel.

Podľa prevládajúceho spôsobu zabezpečovania fiškálnej disciplíny sa jednotlivé krajiny delia do niekoľkých kategórií. Treba pritom zdôrazniť, že vzťahy medzi jednotlivými vládnymi úrovňami sú tesne prepojené a veľmi komplexné, teda toto delenie je iba orientačné.

V jednej strane spektra krajín ústredná vláda disponuje silnou administratívnou kontrolou nižších vládnych úrovní – kontroluje lokálne a regionálne rozpočty: v Grécku a Turecku; schvaľuje ich pôžičky – trebárs v Írsku, Japonsku, Kórei a Veľkej Británii. Popri nízkej daňovej autonómii majú nižšie vládne stupne v týchto krajinách obmedzenú i fiškálnu autonómiu. Opačným extrémom je pomerne vysoký rozsah fiškálnej autonómie nižších vládnych úrovní zabezpečovanej prostredníctvom finančných trhov, ako je tomu v Kanade, USA a čiastočne aj v Českej republike. Špecifický je prípad Švajčiarska, kde sa na nižších úrovniach uplatňuje populárny inštitút referenda i v otázkach fiškálnej politiky.

Vo viacerých krajinách využívajú kooperatívny prístup fiškálnej koordinácie, a to buď uplatňovaním fiškálnych pravidiel stanovených ústrednou vládou – v Brazílii, na Novom Zélande, Fínsku, Poľsku, Portugalsku, alebo založením inštitúcií, ktoré zabezpečujú kooperatívny prístup – Austrália, Belgicko, Dánsko, Nemecko, Španielsko. Napriek tomu, že výsledkom týchto prístupov sú podobné modely fiškálneho usporiadania, ich implementácia je rozdielna.

Pri kooperatívnom prístupe sú základné fiškálne ciele formulované v procese vyjednávania medzi ústrednou vládou a nižšími vládnymi úrovňami, zvyčajne zastúpenými ich asociáciami alebo zväzmi. Všeobecne možno povedať, že kooperatívny prístup sa viac uplatňuje vo federatívnych štátoch, napríklad v Austrálii, Nemecku, Belgicku, ale možno ho nájsť i v niektorých unitárnych štátoch – v Dánku či na Islande.

Kooperatívny prístup sprevádza rad výhod. Diskusia o makroekonomických cieľoch a verejných financiách sa teší primeranej pozornosti, čo posilňuje politické záväzky, a tým aj prispieva k udržaniu fiškálnej disciplíny. Aktívne zapojenie nižších vládnych úrovní do procesu formulovania základných makroekonomických cieľov ich činí spoluzodpovednými za dosiahnutie týchto cieľov. Na druhej strane, dosiahnutie dohody o spoločnej fiškálnej politike môže byť neraz zložité a obtiažny môže byť i efektívny spôsob jej dodržiavania.

Modely fiškálnych pravidiel sú štát od štátu rôzne. Najbežnejšie využívanými sú pravidlá zamerané na obmedzenie celkového rozpočtu – ako v Rakúsku, Belgicku, Fínsku, Švédsku, Španielsku, alebo bežného rozpočtu, ako to uplatňuje Francúzsko, Nový Zéland alebo Nórsko. Cielenie rozpočtu je pre širokú verejnosť jednoduchý a zrozumiteľný ukazovateľ, nebráni však akumulácii dlhu pokiaľ sa pridruží viac mimorozpočtových položiek. Niektoré krajiny uplatňujú limit zadĺženia, či dlhového stropu nižších vládnych úrovní – v Maďarsku, Poľsku, Portugalsku, alebo obmedzenie výšky dlhovej služby – trebárs v Brazílii. Uvedené postupy sa viac hodia na ovplyvňovanie konkrétnych okolností dlhodobej udržateľnosti a medzigeneračnej spravodlivosti.

Pri oboch typoch ukazovateľov, teda pri cielení rozpočtu i obmedzení dlhu, je treba zdôrazniť, že ich možno dodržať zvýšením výdavkov alebo daní, čo môže mať negatívny dopad na ekonomický rast ovplyvňujúci ostatné oblasti v celej krajine. Uvedená skutočnosť je príčinou obmedzenia daňovej autonómnosti nižších vládnych úrovní v rade krajín, alebo obmedzenia ich výdavkov, ako je tomu v Belgicku, či Nemecku. Výdavkové limity a limity na dlh, určené pre celú krajinu, nemusia vyhovovať všetkým vládnym úrovniam. Napokon, je ťažké používať iba jeden ukazovateľ – na rozdiel od ukazovateľov vyrovnaného rozpočtu alebo deficitu. Ani použitie výdavkových limitov nemusí zákonite zabrániť akumulácii dlhu, lebo viaceré výdavky môžu byť evidované ako mimorozpočtové rovnako ako u cieleného rozpočtového deficitu. Je preto vhodné doplniť obmedzenia ako u priebežných, tak aj u konštantných ukazovateľov. V praxi sa skôr využíva viacnásobná fiškálna regulácia nižších vládnych úrovní – kombinácia fiškálnych pravidiel s reštrikciami daňových právomocí a prípadne s obmedzením pôžičiek.

Pokiaľ je fiškálna politika decentralizovaná a uskutočňovaná decentralizovaným spôsobom, môžu koordinačné zlyhania zvádzať nižšie vládne úrovne na neefektívne výdavky. Destabilizujúci účinok takýchto aktivít nižších vládnych úrovní je omnoho väčší, pokiaľ nie sú nútené dodržiavať prísne rozpočtové obmedzenia a pokiaľ decentralizačné opatrenia neobsahujú podnety na racionálne zadlžovanie a riadenie výdavkov.

Mechanizmy a stratégie na zabezpečovanie fiškálnej disciplíny sú v každom štáte iné, odrážajú inštitucionálne usporiadanie i rozloženie politických síl v krajine. Všeobecne možno povedať, že unitárne štáty majú spravidla sklon sústreďovať viac právomocí v rukách ústrednej vlády, než krajiny federatívne. Vo väčšine unitárnych štátov nižšie vládne úrovne majú oklieštené možnosti na získavanie vlastných príjmov a sú závislé na presunoch financií z ústrednej vlády. Ústredná vláda má značný vplyv na zostavovanie ich rozpočtov, dáva im viac či menej povinné direktívy pri ich príprave, kontrole a plnení. Vo federatívnych krajinách, kde štáty, regióny, oblasti disponujú oveľa väčšou suverenitou a autonómnosťou, zaručenou ústavou, nemusí mať ústredná vláda možnosť určovať limity rozpočtových deficitov. Úsilie federálnej vlády obmedziť rastúce výdavky regionálnych vlád znížením transferov neraz tieto zmaria úvermi. Preto zavedenie striktných obmedzení zadlženosti nižších vládnych úrovní a efektívne monitorovanie ich fiškálneho stavu sú ďalšie dôležité predpoklady na úspešnú fiškálnu decentralizáciu.

Späť