Ladenie vzťahu inštitúcie a občan

Slovensko, 11. 5. 2007 (Verejná správa 10/2007)

Dynamika súčasných spoločenských zmien a požiadavka na ich dôsledné naplňovanie sa významnou mierou dotýka aj kvality činnosti pracovníkov verejnej správy. Niektorými aspektmi tejto problematiky, najmä službami, efektivitou a kvalitou komunikácie inštitúcií verejnej správy s občanmi, sa vo svojom príspevku zaoberá PhDr. Jozef Duplinský, CSc., z Ústavu verejnej správy a práva Ekonomicko-správnej fakulty Univerzity Pardubice.

V kontexte so skvalitňovaním výkonu verejnej správy a rozvojom informatizácie spoločnosti sa zdôrazňuje význam rôznych aspektov jej činnosti. Ide najmä o východiskové koncepčné faktory, kde je zvlášť dôležité definovanie vízie inštitúcií, a v tomto rámci i určenie strategických cieľov. Veľký dôraz sa kladie na tvorbu komunikačných foriem v oblasti verejnej správy a samosprávy. Dôležitú úlohu hrá kvalita komunikácie vo vzťahu územnej samosprávy a verejnosti a paralelne s tým i jej ekonomická efektivita.

Základné princípy a ciele

V tomto ohľade sa definujú základné princípy úspešnej komunikácie verejnej inštitúcie s občanmi, medzi ktoré patria: orientácia na službu verejnosti, transparentnosť, zodpovednosť, predvídateľnosť a spoľahlivosť.

Naplňovanie a rešpektovanie základných princípov a vízie inštitúcie verejnej správy vychádza z potreby určenia strategických komunikačných cieľov, ktorými sa dosahuje požadovaná pozitívna interakcia medzi inštitúciou a občanmi (Duplinský, J., Brychtová, Š. Komunikácia vo verejnej správe, Pardubice, 1998): formovanie dôvery občanov k administratíve, vytváranie pocitu profesionality, korektnosti a otvorenosti; transparentnosť, ústretovosť, rýchla orientácia; poskytovanie informácií verejnosti z jedného miesta, rýchlosť a spoľahlivosť poskytovania informácií, nehatený prístup k informáciám; hodnotenie inštitúcie ako kvalitnej a efektívnej; používanie efektívnych a podľa problémov primeraných komunikačných foriem a prostriedkov; dobrá vnútorná organizácia komunikácie v inštitúcii; pozitívna motivácia pracovníkov inštitúcie, ich dobrá informovanosť a stotožnenie sa s komunikačnými cieľmi inštitúcie.

V súčasnosti sa intenzívne propaguje stratégia „win-win negotiation“, ktorá sa opiera o poznatky niektorých sociálno-psychologických škôl orientovaných na problematiku sociálnych interakcií (teórie hier). Ide o formy a spôsoby dosahovania pozitívneho efektu pri riešení konfliktu. Takzvaná „win-win negotiation“ odporúča také formy rokovania či vyjednávania, ktorých výsledkom nie je iba vlastné jednostranné víťazstvo, ale hľadá kompromis prijateľný pre obe strany. V prípade aktivít verejnej správy je niekedy ťažké taký výsledok dosiahnuť, alebo ho prijať. Z psychologického hľadiska je však dôležité, aby administrátor vychádzal z tohto konceptu ako základného východiska a neurčoval si už pred vyjednávaním maximálne ciele, ktoré v konečnom dôsledku môžu viesť k zlyhaniu rokovacieho procesu, prípadne vytvoriť nežiaducu eskaláciu o diskutovanom probléme.

Poskytovateľ a užívateľ


Úsilie organizácií verejnej správy o zvýšenie efektivity a kvality činností a služieb pre verejnosť sa v ostatných rokoch premieta do snáh aplikovať čo najefektívnejšie formy a prístupy z oblasti trhovej ekonomiky. Najprogresívnejšou koncepciou v tomto zmysle je stratégia označovaná ako New Public Management (viac viď Provazníková, R., Financovanie miest, obcí a regiónov – teórie a prax, Praha, 2007).

Posudzovanie efektívnosti je vo verejných službách oveľa zložitejšie a komplexnejšie ako v súkromnom sektore. Zatiaľ čo v súkromnom sektore uspokojenie potreby a želania zákazníka vedie k rastu obchodníkov, a tým k zisku, vo verejných službách sa toto môže stať kontroproduktívne: rast ich kvality môže viesť k rastu dopytu po službe, čo zvyšuje výdavky na ňu.

Služba alebo verejný záujem sa od tovarov či produktov líšia najmä tým, že pri ich poskytovaní sú obyčajne spojení ako dodávateľ alebo poskytovateľ služby, tak užívateľ či príjemca. Učiteľ nemôže učiť bez žiaka, zdravotná sestra alebo lekár neposkytne starostlivosť bez pacientov. Služba je takmer vždy zároveň „vyrobená“, poskytnutá i spotrebovaná. Kvalitu služby možno preto len veľmi ťažko zistiť a kontrolovať pred jej poskytnutím. Navyše verejné služby sa často poskytujú monopolne, čiže v danej oblasti má užívateľ limitované možnosti vybrať si z inej ponuky, niekde „inde na trhu“. Vo verejných službách sa preto nedajú vždy aplikovať rovnaké kritériá ako v súkromnom sektore, najmä pokiaľ ide o ekonomický zisk (Provazníková, R. Ako merať a hodnotiť kvalitu verejných služieb, Moderná obec, Praha, 2003). Nie všetky aktivity v oblasti verejnej správy sú ziskové – preto je o to dôležitejšie hodnotiť efektivitu vynaložených nákladov.

Pokiaľ má byť služba poskytovaná efektívne a v súlade so spotrebiteľským dopytom – a na druhej strane by mala vyhovovať politickým a finančným prioritám poskytovateľa, rovnako i ďalším obligatórnym záväzkom – je treba zaoberať sa oblasťou komunikácie medzi poskytovateľom a užívateľom služby.

Prvým krokom je definovanie užívateľa. Obec, kraj, alebo akákoľvek iná inštitúcia verejnej správy, ktorá poskytuje služby, by mala mať na zreteli možné konflikty medzi potenciálnymi užívateľmi služieb. Treba zohľadniť, že niet rovnakých ľudí, ťažko nájsť čo i len dvoch s rovnakým zmýšľaním. Populácia nie je homogénna a služby musia zodpovedať rozličným potrebám ľudí rôznych vekových skupín, schopností a navyše za rôznych sociálnych i ekonomických podmienok. Poskytovateľ služby musí stále hľadať rovnováhu medzi uspokojením individuálneho užívateľa a prioritami širšej komunity.

Marketingové nástroje

Na miestnej i regionálnej úrovni možno na hľadanie tejto vyváženosti využiť postupy marketingovej analýzy. A pomocou nej uskutočniť segmentáciu trhu, čiže rozdeliť ho na jednotlivé časti. Segmentácia trhu umožňuje spoznať, aké sú špecifické potreby danej skupiny; dovoľuje zistiť nielen pozitívne dopady služby na istú skupinu, ale i externality, čiže rast nákladov a ich dopady pri spotrebe služby inými skupinami. Znižuje sa tak nebezpečenstvo, ktoré vyplýva z plošného poskytovania služby. Rad služieb a činností, ktoré poskytuje verejná správa, má povahu verejného záujmu, kde je zložité definovať rôzne skupiny užívateľov. Zoberme si ako príklad trebárs verejné osvetlenie. Napriek tomu možno aj pri kolektívne spotrebovávanej službe identifikovať skupiny užívateľov. Zlepšenie pouličného osvetlenia určite znižuje početnosť prepadnutí a kriminálnych deliktov voči ženám.

Segmenty, ktoré treba ďalej analyzovať, možno určiť podľa rôznych hľadísk, ktoré K. Walsh (Marketing in Local Government, Essex, 1992) člení takto: 1. Hľadisko sociálnej charakteristiky komunity. Tá predstavuje detailnú analýzu lokálnej sociálnej štruktúry, poznanie potrieb rozličných societ i etnických skupín. 2. Hľadisko záujmových skupín, kam patria ľudia s podobnými záujmami. Tí sa združujú do skupín a ich rozdelenie môže vyplývať s využívania určitého typu služby – združenie nájomníkov, rodičov žiakov, skupín športovcov a podobne. 3.Hľadisko tých, ktorým je inštitúcia verejnej správy alebo územný celok zodpovedný, lebo územná samospráva sa za svoju činnosť zodpovedá nielen voličom a obyvateľom, ale tiež iným článkom ústrednej vlády a oveľa širšiemu okruhu subjektov. 4. Hľadisko meniacich sa potrieb. 5. Hľadisko vytvárania rovnakých príležitostí na uspokojenie potrieb rozdielnych sociálnych skupín obyvateľstva. 6. Hľadisko celkovej zodpovednosti obce, kraja, vyššieho územného celku za rozvoj komunity a územia.

Všetky spomenuté prvky vyžadujú kvalitnú komunikáciu s užívateľom. Inštitúcia by mala mať jasný cieľ, ktorý v určitej oblasti služieb sleduje, a ten oznámiť, dať najavo verejnosti. Pri tomto postupe má vysvetliť užívateľom štandardy kvality, ktoré môžu požadovať a očakávať. Komunikácia s občanmi by mala viesť k tomu, aby vedeli, na akú službu majú nárok, ako ju môžu získať a kde.

Správna špecifikácia a charakteristika služby, najmä v prípade, že trebárs územné celky zaisťujú niektoré služby na základe dohody prostredníctvom súkromných firiem, alebo komunálnych podnikov, je predpokladom na využitie a aplikáciu ďalšej techniky marketingovej analýzy – marketingového mixu. Popri štyroch klasických faktoroch marketingového mixu, ktorými sú produkt, cena, propagácia, miesto a zabezpečenie, možno pri inštitúciách verejnej správy tieto základné nástroje rozšíriť ešte o ďalšie relevantné faktory: ľudí, materiálne prostredie, procesy a partnerstvo.

Potreba používať rozšírený marketingový mix je vyvolaná charakterom služieb, ktoré poskytuje verejná správa. Tieto služby charakterizuje:

● nehmotnosť,

● neoddeliteľnosť od poskytovateľa,

● heterogenita, či rôznorodosť,

● nemožnosť služby uchovať a vlastniť.

Preto je dôležité zohľadniť dodatočné aspekty, ako je miesto, kde sa služby poskytujú, miera centralizácie – spravidla priama distribúcia, či decentralizácia alebo nepriama distribúcia ich poskytovania.

Ľudia a procesy

Z hľadiska komunikácie s užívateľmi je dôležitá úloha ľudí. Vyplýva najmä z charakteru produktu alebo služby a vzájomnej súčinnosti dodávateľa služby a príjemcu. Obyvatelia a užívatelia služieb predstavujú vstupy, bez ktorých by služba nemohla vzniknúť. Preto je dôležité pochopiť ich motiváciu, preferencie a správanie sa. Hrajú dôležitú úlohu i v procese komunikácie, kedy môže takzvaná ústna reklama a jej šírenie prispieť k tomu, akú predstavu si o inštitúcii urobia ostatné subjekty.

Služby, ktoré inštitúcie verejnej správy poskytujú občanom, sa dodávajú určitým spôsobom – procesom. Proces spravidla nedokáže oddeliť poskytovateľa od spotrebiteľa. Môže ísť o rôzne druhy procesov, poskytovaných priamo inštitúciou, organizáciou zriadenou na tento účel, či súkromnými organizáciami.

V prípade niektorých služieb existuje na trhu konkurencia, a to jednak medzi jednotlivými organizáciami, ktoré poskytujú služby, tak i na trhu medzi samotnými inštitúciami – napríklad medzi obcami navzájom. Vzhľadom na veľkú rôznorodosť služieb je vhodné presne klasifikovať vysoký, stredný, nízky kontakt z klientom, a podľa tejto klasifikácie potom zvoliť spôsob či procesy ich poskytovania.

Partnerstvo znamená účasť súkromného a verejného sektora na riadení inštitúcií verejného sektora a formovaní siete vzťahov s rôznymi subjektami, ktoré vytvárajú a ovplyvňujú produkt. Jeho úloha v marketingovom mixe je daná množstvom prvkov a zložiek, ktoré tvoria produkt, a subjektov, čo ho poskytujú.

Nepretržitý dialóg

Komunikácia predpokladá neustály dialóg. Inštitúcia, ktorá poskytuje službu, môže využiť metódu marketingového prieskumu (Provazníková, R. Uplatnenie marketingu v miestnej samospráve, Zborník príspevkov Public Administration, 2000). Tento prieskum by mala pravidelne opakovať, aby získala prehľad o zlepšení, či zhoršení služieb. V tomto kontexte je vhodné rozlišovať, či ide o prieskum trhu alebo o prieskum potrieb. Prieskum trhu je orientovaný na absorbčnú schopnosť trhu spotrebovávať ponuku už existujúcich činností a služieb, alebo je zameraný na už existujúce spôsoby uspokojovania potreby. Prieskum potrieb je zameraný na zisťovanie podmienok, ktoré budú ovplyvňovať vývojovú tendenciu naliehavosti uspokojovania konkrétnych potrieb a možných spôsobov na ich uspokojovanie. Keďže prieskumy sú nákladné, dajú sa pritom využiť i takzvané sekundárne informácie, ktoré sa už publikovali, alebo údaje z už spracovaných štúdií a podobne. Rovnako možno využiť aj akcie ako sú dni otvorených dverí, verejné rokovania, zákaznícke ankety a výstavky. Dôležitý je tiež názor personálu, ktorý prichádza s užívateľmi a občanmi priamo do styku.

V praxi to vo vzťahu k užívateľovi (zákazníkovi) znamená:

● Špecifikáciu užívateľov služieb, prípadne zistiť ich možnú prioritu. Na základe prieskumov medzi potenciálnymi užívateľmi možno špecifikovať ich priority a potreby – trebárs vzhľad budúcich obytných domov, vzhľad skôl, výstavbu garáží, odvoz a uloženie odpadu, spôsob výsadby zelene a jej druhy atď.

● Zisťovanie spokojnosti klientov, problémov a hodnotenia poskytovaných služieb.

● Analýzu sťažností – pokiaľ inštitúcia sťažnosť zohľadní. Existuje normálny a všeobecne známy postup podávania sťažností a sú zaužívané procedúra na ich využívanie. Vyhodnotenie sťažností a podnetov často umožní určiť postup nápravy a zlepšiť vzťah k občanovi.

● Získavanie poznatkov a informácií od priamych realizátorov služieb v daných lokalitách.

● Aktivizovať schopnosť pracovníkov informovať o možných službách nad rámec ich priameho pracovného zaradenia.

O tom, že si inštitúcie verejnej správy vzrastajúcu úlohu občana – užívateľa služieb, či zákazníka, uvedomujú, svedčí i skutočnosť, že stále viac uplatňujú a zavádzajú moderné spôsoby riadenia kvality vo verejnej správe. Tieto postupy sú veľmi často prevzaté zo súkromného sektora. Spomeňme trebárs metódu CAF (Common Assesment Framework), benchmarkingové iniciatívy, či zavádzanie noriem ISO. Ich spoločným menovateľom je hodnotenie efektívnosti a kvality práce verejných inštitúcií, meranie spokojnosti užívateľov prijímaných služieb. Kritéria, ktoré sa v spomínaných modeloch sledujú, nezabúdajú na dôležitosť komunikácie s občanmi a užívateľmi služieb. Obidva procesy – zvyšovanie a hodnotenie kvality práce verejných inštitúcií a komunikácie s občanmi i zamestnancami-poskytovateľmi služieb – tvoria neoddeliteľný a neustále sa opakujúci proces.

Existuje široké spektrum techník a spôsobov komunikácie. Aj keď marketingové prístupy a techniky majú primárne využitie v súkromnom sektore, pri rešpektovaní špecifickej povahy verejných služieb ich tiež možno s úspechom využiť ako prostriedok na uľahčenie komunikácie inštitúcií verejnej správy a samosprávy s občanmi.

Jozef DUPLINSKÝ

Späť