Dostať krídla a lietať je rozdiel

Slovensko, 3. 12. 2007 (Verejná správa 23/2007)

Operačný priestor miestnej územnej samosprávy už neobmedzuje mestský alebo obecný chotár. Po vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie, ale i pod tlakom ekonomickej globalizácie sa rozširuje do zatiaľ nepredvídateľných rozmerov. Akú výzvu predstavuje tento fenomén pre samosprávu, o tom píše Ing. Ján Králik, CSc., pedagóg na Univerzite Mateja Bela v Banskej Bystrici. Autor čerpal nielen z vlastného výskumu, ale aj z dlhoročnej primátorskej praxe.

V posledných desaťročiach sa vo väčšine európskych krajín začala reforma verejnej správy a v jej rámci sa vyprofilovalo aj nové postavenie územnej samosprávy. Je to výsledok politických i ekonomických rozhodnutí jednotlivých vlád, ktoré vývoj postavil pred úlohu skvalitniť a zefektívniť výkon verejnej správy, priblížiť ho k občanom, zabezpečiť tradičné i nové úlohy vo verejnom sektore. Samotné samosprávy hľadajú pre svoju činnosť účinnejšie metódy a prostriedky, často aj na báze medzinárodných skúseností. Územná samospráva sa stáva aktívnym strojcom svojho vlastného osudu, a to práve hľadaním ciest k efektívnejšiemu plneniu úloh nielen doma, ale i v zahraničí. Posilňovanie územnej samosprávy je súčasťou prehlbovania demokracie v globalizujúcom sa svete a vlády sú nútené tento proces podporovať.

Ekonomické trendy a podmienky globalizácie v nadväznosti na majetok a rastúce finančné zdroje samosprávy vedú mestá a obce k tomu, aby svojou aktivitou prekračovali svoje katastrálne hranice a čoraz viac sa zapájali do medzinárodnej spolupráce a politiky. Samospráva vstúpila do nového tisícročia ako silný účastník rozhodovacích procesov na lokálnej aj medzinárodnej úrovni. Jej postavenie a vplyv na politiku ďalej vzrastajú. Preto môže ďalej budovať vlastné medzinárodné právne inštitúty a rozvinúť tak proces, ktorý sa začal v minulom storočí aj na pôde OSN a Európskej únie.

Samospráva prekračuje hranice

Keď sa samosprávy stretávajú pri výmene názorov a návrhov na riešenie dopadov globalizácie, je to komunikácia medzi rovnými, čo zaručuje väčšiu úspešnosť a otvorenosť rokovaní. Posilnenie medzinárodného významu samospráv je jednou z podmienok ich vyššej funkčnosti a verejnej autority. Vyžaduje si vyrovnaný prístup vlád - na jednej strane k výstavbe účelnej, hospodárnej, efektívnej a demokratickej miestnej správy, na druhej strane k skutočnému rozvoju organizácií občianskej spoločnosti, predovšetkým takzvaného tretieho sektoru. Samosprávy a ich združenia môžu zohrať významnú úlohu vo vzťahoch medzi rôznymi činiteľmi, v medzinárodnom rozmere môžu prispieť k partnerstvu s miestnymi organizáciami, vrátane vládnych inštitúcií a súkromného sektora.

Internacionálna aktivita môže dať odpoveď na otázku, ktorú položil náš známy ekonóm, profesor Koloman Ivanička: aké technické vymoženosti a inštitúcie budú môcť nahradiť bezprostrednosť kontaktov, vrátane práva občanov protestovať, demonštrovať? Treba vziať do úvahy, že niečo iné je priama demokracia a vyjadrenie stanoviska v mestskom štáte, inak je to v národnom štáte a úplne iný je spôsob vyjadrenia na európskej alebo svetovej úrovni.

Kontakty a súčinnosť predstaviteľov samospráv na svetovej úrovni, aktivity Výboru regiónov Európskej únie, zloženého z nominovaných funkcionárov samospráv, formulovanie ich spoločných stanovísk a deklarácií na dobrovoľnom princípe organizovanosti už treba vnímať ako novú formu komunikácie samosprávy medzi svetovými centrami, národnými vládami a občanmi.

Samosprávy v jednotlivých členských krajinách Európskej únie majú rozdielny rozsah kompetencií a zodpovednosti a rozdielne možnosti využívať integrované prístupy v riadení svojich komunít. To je paradoxne aj pozitívum, lebo každá samospráva môže odovzdávať inej samospráve svoje skúsenosti, a tie môžu mať multilaterálnu platnosť. Môžeme konštatovať, že samospráva v politickom systéme zohráva čoraz dôležitejšiu úlohu. Cieľavedome a celosvetovo sa organizuje, aby ovplyvňovala tvorbu politiky, vytvára si svoj lokálny aj svetový hodnotový systém a stáva sa súčasťou medzinárodnej diplomacie.

Riziká samosprávnych aktivít

Samospráva je nielen subjektom politického, ale aj ekonomického systému. Tak v obchodných spoločnostiach, ako aj v činnosti samosprávy existujú rozpočtové riziká, lebo sa stala účastníkom voľného trhu. Rozpočtové riziká samospráv na rozdiel od obchodných spoločností môžu vyvolať krízové stavy v komunálnej politike. Kríza v samospráve na rozdiel od krízy v obchodnej spoločnosti spôsobuje zásadnú zmenu správania nielen jej vlastných organizačných zložiek, ale najmä okolia. Stráca sa racionálnosť, rozpadáva sa riadiaci systém, nastupuje emocionálne a živelné fungovanie. Prostredie, v ktorom samospráva pôsobí, začne radikálne meniť kritériá hodnotenia. Pre obchodné spoločnosti existujú pomerne presne pravidlá, zákonné úpravy ako mobilizovať sily na prekonanie krízy v trhovom prostredí. Riešenie rozpočtovej krízy a ďalších rizík v samospráve si však vyžaduje osobitné sily a prostredie, ktoré nemá k dispozícii. Súčasné organizačné zložky samosprávy - samosprávne orgány - sú v podstate málo pružné a v mimoriadnych situáciách až nepoužiteľné.

Všeobecné postupy znižujúce riziko rozpočtovej krízy potvrdila aj relatívne krátka prax slovenskej samosprávy.

Je potrebná dostatočná likvidita, ktorá kryje minimálne jednomesačný objem výdavkov na mzdy samosprávy a je zvýšená o jednomesačný priemer príjmov dosiahnutý v predchádzajúcom roku. Treba centralizovať rozhodovanie o výdavkoch na prevádzku samosprávy, stabilizovať čerpanie rozpočtu, nepripustiť medziročné zvyšovanie nákladov na prevádzku samosprávy o koeficienty inflácie a prijať racionalizačné opatrenia. Pre samosprávu je dôležité vytvárať normatívy, štandardy na služby, ako je čistenie komunikácií, údržba zelene a osvetlenia, zaviesť objednávkový systém na výkony pre samosprávu, napríklad pri odstraňovaní porúch osvetlenia, opravách mobilieru, ale aj v celej komunálnej údržbe.

Napriek tomu, že môže ísť o nešpecifikovaný príspevok na činnosť v zmysle zákona o rozpočtových pravidlách, treba určovať vecné výdavky na činnosť organizácií zriadených samosprávou. Treba tiež kontrolovať časovanie výdavkov z hľadiska priorít definovaných poslancami samosprávy a postaviť sa proti ich rozhodnutiam, ktoré narúšajú platobnú schopnosť.

Pri zmluvne dohodnutých výkonoch má samospráva vopred počítať s možným odkladom platieb a faktúry uhrádzať v čase konsolidácie financií. Nemala by reflektovať na ponuku úverov, aby na určitý čas preklenula nedostatok finančných zdrojov na celkovú činnosť alebo na jednotlivé priority rozpočtu. Kumuláciou zdrojov by mala vytvárať fondy k určitému časovému horizontu, ktorý presahuje jeden rozpočtový rok, aby mohla financovať svoju spoluúčasť na viacstranných projektoch. Dôležité je

brzdiť zadlžovanie pri nenávratných investíciách nad trojnásobok ročného výberu miestnych daní. Odporúčame investovať do návratných projektov, ktoré pri užívaní prinášajú pravidelné platby od občanov a môžu byť príjmom samosprávy. Je riskantné predávať majetok samosprávy a nevyjasniť si s poslancami a obyvateľmi, na čo bude výnos použitý. Každý rok treba zabezpečiť prebytok rozpočtu minimálne vo výške ročnej inflácie z objemu realizovaných výdavkov samosprávy, ktorý, ak sa nepoužije, bude zdrojom na kapitálové výdavky.

Realizáciou týchto postupov by sa malo dosiahnuť účelnejšie používanie verejných financií v období skromnejších rozpočtových prostriedkov, a pritom dodržanie zásady transparentnosti, rovnakého zaobchádzania, proporcionálnosti a vzájomnej dôvery subjektov napojených na rozpočet samosprávy.

Samospráva a jej orgány rozhodujú o tom, či úlohy v oblasti služieb splní prostredníctvom vlastných inštitúcií, podnikov, alebo prostredníctvom partnerov na voľnom trhu. Treba mať na pamäti, že tieto rozhodnutia môžu smerovať k rizikám, budúcim rozpočtovým krízam, ktoré môžu pretrvať aj viac volebných období.

Vyhnúť sa krízam

Každý subjekt na trhu sa usiluje vyhnúť rizikám, včas ich identifikovať a eliminovať skôr, ako vyvolajú krízu. Samospráva je subjektom politického i ekonomického systému. V obidvoch systémoch, ktoré je niekedy ťažké oddeliť, existujú pre samosprávu hrozby, ktoré predstavujú riziko jej zlyhania. Ak skutočne zlyhá, tak sa to vždy prejaví v obidvoch systémoch. V ekonomickom je koncentrovaným prejavom rozpad rozpočtu, v politickom pokles dôvery občanov a partnerov. V našom transformujúcom sa ekonomickom a politickom prostredí stále existuje viacero rizík: menové, úverové, reštitučné, majetkové, legislatívne, riziko z transformácie finančného systému, z nakladania s majetkom a riziko vyplývajúce z regionálnej politiky.

Na základe poznatkov z praxe môžeme konštatovať, že samospráva na Slovensku nie je pripravená rozpoznať a riešiť riziká. Riziká z transformácie ekonomiky a politického systému stále ohrozujú jej fungovanie. Transformačné obdobie sa pre samosprávu vstupom do Európskej únie a prevzatím jej legislatívnych noriem ešte neukončilo.

Samospráva každej členskej krajiny únie je osobitá svojou históriou i súčasnosťou. V celkovom pohľade na charakter samosprávy v jednotlivých krajinách môžeme s istotou hovoriť len o jednom spoločnom znaku: všetky majú volených primátorov, starostov a poslancov. Z pohľadu verejnej politiky a manažmentu samosprávy predstavujú svojimi vzťahmi k štátnej správe, štátnemu rozpočtu, prostrediu, kde pôsobia, tradíciám, voličom veľmi rozdielne a dynamické organizačné štruktúry.

Nasledujúce roky - 2007 až 2013 - budú klásť najmä na nové krajiny únie väčšiu náročnosť, aj pokiaľ ide o mestské samosprávy. Európska únia si uvedomuje rôznorodosť regiónov prostredníctvom rozdielnych ukazovateľov rozvoja. Diskusia na summite, ktorý sa konal v Bruseli o Lisabonskej stratégii, ukázala, že v praxi programovania únie aj v národných strategických rámcoch jednotlivých vlád treba uprednostniť takzvané mestské otázky. Mestá sa stanú kľúčovými hráčmi a privilegovanými partnermi v politike súdržnosti a pri uskutočňovaní úloh vytýčených v Lisabone. Požiadavkou každého budúceho dňa pre samosprávy, najmä pre integrujúce mestá, bude schopnosť pružne riešiť otázky verejných rozpočtov, aby sa stali rovnocennými partnermi ostatných európskych samospráv.

Je to ťažká úloha, lebo rozdiely vo finančnej oblasti rozpočtov mestských samospráv starých a nových krajín sú veľké. Príčinou je rôzna hĺbka fiškálnej decentralizácie, rôzna štruktúra verejnej správy, ako aj rôzna rozpracovanosť legislatívy pre samosprávy.

Ján KRÁLIK

Späť