Kto chce gazdovať, musí aj počtovať

Slovensko, 25. 11. 2008 (Verejná správa 23/2008)

Rozsah činnosti Najvyššieho kontrolného úradu vymedzuje zákon č. 39 z roku 1993 a jeho následné novelizácie, ktorými sa táto inštitúcia poveruje výkonom kontroly prostriedkov rozpočtov schvaľovaných slovenským parlamentom. Preveruje tiež spôsob vyrubovania a vymáhania daní, ciel, odvodov, poplatkov a pokút, ktoré sú príjmom štátneho rozpočtu a rozpočtov obcí a vyšších územných celkov. O hospodárnom a zákonnom využívaní verejných zdrojov hovoríme s predsedom úradu Dr. H.c. doc. Ing. Jánom JASOVSKÝM, PhD.

Starorímsky politik a spisovateľ Marcus Porcius Cato vyzdvihoval tri cnosti: šetrnosť (parsimonia), odolnosť (duritia) a pracovitosť (industria). V heraldickom embléme úradu, na čele ktorého stojíte štvrtý rok, sú tiež tri latinské slová. Čo znamenajú a ako ich úrad napĺňa v každodennej praxi?

V erbe našej inštutúcie sú slová: parsimonia, efectivitas, commodum. Prekladáme ich ako hospodárnosť, efektívnosť, účinnosť, čo sú kľúčové zamerania kontrol, ktoré úrad vykonáva. Ich význam vzrastie nasledujúci rok, kedy plánujeme ešte zintenzívniť takzvané výkonnostné kontroly. Práve nimi overujeme, či subjekty nakladajúce s verejným prostriedkami zachovávajú pri ich používaní uvedené princípy.

Aké sú novodobé medzníky finančnej kontroly, na začiatku ktorej je cisárovná Mária Terézia a Účtovná komora z roku 1761.

Medzníkov sa dá nájsť niekoľko. Záleží na tom, ako podrobne a z akého uhla pohľadu na históriu tejto inštitúcie pozeráme. História kontrolnej činnosti na území Slovenska je previazaná s krajinami, s ktorými máme spoločnú minulosť, či už ide o Rakúsko a Maďarsko alebo Českú republiku. Prvé snahy o založenie nezávislej kontrolnej inštitúcie na Slovensku sú spojené zo vznikom Slovenského štátu. Vtedajšia inštitúcia pretrvala, aj keď pod rôznymi názvami, s rozdielnymi kompetenciami a postavením, až do roku 1951, kedy vzniklo Ministerstvo štátnej kontroly. Nebolo však nezávislým od štátnej moci. Krátku anabázu existencie Najvyššieho kontrolného úradu možno zaznamenať aj v rokoch 1969 – 1970. Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky vznikol na základe zákona v roku 1993 ako jeden z prvých štátnych orgánov v novej ére Slovenska. V osobitnom právnom predpise je bližšie rozpracované jeho postavenie a vyjadrená jeho nezávislosť. Novelami bolo následne upravované jeho postavenie v závislosti na potrebách krajiny, ktoré súviseli s požiadavkami verejnosti alebo globálnych trendov, najmä so snahou Slovenska o vstup do Európskej únie.

Pokiaľ ešte listujeme v histórii, spomínaný Cato, ktorý sa preslávil aj tým, že každé svoje vystúpenie v senáte končil odporúčaním zničiť Kartágo, formuloval aj vekmi overenú pravdu, že nikomu neuškodilo, keď mlčal, skôr mu uškodilo, že hovoril. Vaše profesijné zameranie učí vyjadrovať sa prísne exaktne až lapidárne. Od kontrolórov sa vyžadujú pevné morálne zásady aj ďalšie kladné charakterové vlastnosti. Vo svojej práci sa riadia etickým kódexom, v ktorom sú kľúčovými slovami bezúhonnosť, nezávislosť, objektívnosť a nestrannosť. Z akých ďalších atribútov vyrastá dôveryhodnosť vašej inštitúcie?

Posilňovanie dôveryhodnosti by malo byť úsilím každej inštitúcie a mňa teší, že podľa výsledkov prieskumov sme takou inštitúciou. Dôveryhodnosť môže rásť len na základe kvality práce a zamerania sa na spoločensky významné témy. Teraz sme v štádiu, kedy prehodnocujeme súčasný systém riadenia, inšpirujeme sa skúsenosťami zahraničných partnerov a prebieha hodnotenie našej činnosti externým subjektom. Pripravujeme tiež projekt v rámci e-governmentu, ktorým chceme zaviesť do činnosti úradu národný kontrolórsky informačný systém. Ten má umožniť kvalitnejšiu komunikáciu so všetkými subjektami spoločenského života. Ďalším dôležitým prvkom je dostatočná informovanosť o poslaní a úlohách úradu. Usilujeme sa prezentovať našu činnosť priebežným informovaním o výsledkoch kontrol, ale aj prostredníctvom podporných nástrojov, akými sú napríklad dni otvorených dverí, komunikáciou a spoluprácou s hlavnými kontrolórmi obcí a miest, účasťou na podujatiach Združenia miest a obcí, ale aj stretnutiami so starostami obcí a primátormi miest.

Najvyšší kontrolný úrad je štátny orgán, ktorý je vo svojej činnosti nezávislý, viazaný iba zákonom. Ako dosahujete a posilňujete tieto jeho kompetencie?

Zakotvenie jeho nezávislosti je priamo v Ústave SR. Významným posilnením tohto postavenia bolo aj zvýšenie finančnej nezávislosti úradu v jednej z posledných noviel zákona o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky. Jediný, kto má právo nariadiť úradu výkon kontroly a dohliada na jeho činnosť, je slovenský parlament. Úrad pracuje podľa trojročného plánu kontrolnej činnosti, ktorý sa orientuje na podstatné problémy a témy spoločnosti. Jeho úlohou je prehĺbiť transparentnosť pri vynakladaní verejných prostriedkov a podať o tomto hospodárení čo najobjektívnejší obraz. Zjednodušene povedané kontrolovať, či prostriedky boli vynaložené hospodárne a v súlade so zákonom. Samozrejme, zohľadňujeme aj vonkajšie podnety, získané či už na základe informácii z médií, od iných orgánov, inštitúcií alebo od občanov. Nechceme postupovať ako niektoré najvyššie kontrolné inštitúcie v zahraničí, ktoré sa podaniami, podnetmi a vonkajšími informáciami vôbec nezaoberajú, lebo to pokladajú za naštrbovanie ich nezávislosti.

Dlhé roky konštatujeme, že právne vedomie našich občanov nie je na potrebnej úrovni. Aj k vám zrejme prichádzajú podania, na ktoré sa pôsobnosť úradu nevzťahuje. Na druhej strane mnohé z nich môžu na konkrétny problém upozorniť a podnietiť kontrolnú akciu.

Áno, často sa stáva, že občania zasielajú podania, otázky, či žiadosti o právnu radu, odborné stanovisko, či výklad zákona. Na to nemáme kompetencie, ale napriek ich veľkému množstvu sa snažíme odpovedať, a ak je možné, poradiť – minimálne s doporučením, kam sa treba s problematickou záležitosťou obrátiť. Nedostatočné poznanie našich kompetencií a právomocí odstraňujeme prezentáciou úradu a jeho činnosti v médiách, prostredníctvom webovej stránky i propagačnými materiálmi. Myslím si však, že úrad najviac zviditeľní jeho práca a jej výsledky.

Rozšírenie našej kontrolnej pôsobnosti vyvolalo nárast prijatých sťažnosti a podaní na činnosť orgánov obce alebo mesta, proti obecným či mestským zastupiteľstvám, ale aj voči činnosti organizácií v ich zriaďovateľskej pôsobnosti.  V roku 2006 sme po takýchto podnetoch vykonali desať mimoriadnych kontrolných akcií u dvanástich subjektov. V minulom roku ich bolo vyše tridsať, pričom sme zistili viaceré nedostatky. Porušenie finančnej disciplíny za vyše osemnásť miliónov korún zistili vlani kontrolóri v sedemnástich prípadoch. Ďalej to bolo neoverenie účtovných závierok audítormi, nedodržiavanie záväzných postupov účtovania, nerešpektovanie zásad hospodárenia s majetkom orgánmi obce, nefungujúci vnútorný kontrolný systém a podobne. Aj tieto zistenia potvrdili, že aj keď informácie od občanov neboli vždy formulované presne, detailne a odborne, nehospodárne konanie sa v mnohých prípadoch potvrdilo. Tým občania prispeli k prijatiu opatrení na odstránenie nedostatkov.

Transformačné procesy v uplynulom období zasiahli mnohé ustanovizne a zmenili charakter prostriedkov, s ktorými narábajú. Už nehospodária s financiami prideľovanými zo štátneho rozpočtu, ale s prostriedkami, ktoré majú charakter verejných financií. Prináša to nové úlohy a zrejme sa pri tom po tretí raz dá spomenúť antický mysliteľ Cato a jeho výrok o učení sa po celý život. Ako by ste ho premietli do činnosti úradu?

Oblasť vzdelávania je prioritou pre najbližšie roky. Zriadili sme samostatný útvar – odbor vzdelávania, ktorý sa stará o odborný rast zamestnancov a zabezpečuje ich permanentné vzdelávanie sa v odborných i všeobecných oblastiach. Od vzniku útvaru sa niekoľkonásobne zvýšil počet dní vzdelávania a školenia kontrolórov na nové témy a oblasti kontroly. Dobre si uvedomujeme, že len vzdelaný a dostatočne odborne zdatný kontrolór môže vzbudzovať u kontrolovaného subjektu rešpekt.

Čo bolo treba urobiť, aby sa úrad stal rešpektovanou a plnohodnotnou súčasťou aj v medzinárodných kontrolných organizáciách, ako spolupracuje s účtovnými dvormi v členských krajinách spoločenstva a čo prináša súčinnosť s Európskym dvorom audítorov?

Najvyšší kontrolný úrad je členom medzinárodnej organizácie najvyšších kontrolných inštitúcií Intosai a európskej organizácie najvyšších kontrolných inštitúcií Eurosai. Aktívne sa zapájame aj do činnosti Kontaktného výboru vedúcich predstaviteľov najvyšších kontrolných inštitúcií Európskej únie a Európskeho dvora audítorov. Umožňuje nám to zákon, ktorý nám dáva mandát spolupracovať s najvyššími kontrolnými inštitúciami v zahraničí v súlade s medzinárodnými zmluvami, ktorými je naša republika viazaná. Svoju pozíciu sme si vybudovali viacročnou aktívnou účasťou na činnosti odborne orientovaných pracovných skupín v týchto medzinárodných zoskupeniach. Svojich špecialistov máme v šiestich výboroch a pracovných skupinách Intosai, v troch pracovných skupinách Eurosaia v piatich pracovných skupinách pôsobiacich v rámci Kontaktného výboru.

Európsky dvor audítorov bdie nad finančnými prostriedkami Európskej únie a vystupuje ako nezávislý ochranca finančných záujmov jej občanov. Spolupráca s ním sa v súčasnosti orientuje najmä na vytvorenie spoločných kontrolných štandardov a porovnateľných kritérií aplikovateľných v rámci najvyšších kontrolných inštitúcií krajín spoločenstva.

Vraví sa, že kto gazduje, ten počtuje. Naša krajina už negazduje len s vlastnými zdrojmi, ale prúdia k nám aj prostriedky z eurofondov, ktoré majú rôznu povahu – od finančných výpomocí, cez granty až po iné účelovo viazané prostriedky. Aj na tie musí ktosi dohliadať a kontrolovať ich použitie.

Máte pravdu. Finančné prostriedky, ktoré prijímame ako členský štát Európskej únie, patria medzi dôležité nástroje kohéznej politiky, ktorá má priniesť zvýšenie životnej úrovne i množstva pracovných príležitostí. My, ako nezávislý štátny orgán, pôsobíme nad celým systémom a vykonávame nezávislú kontrolnú činnosť. Orientujeme sa na najrizikovejšie oblasti, pričom sa usilujeme pokryť čo najviac foriem finančnej pomoci a oblastí, kam finančné prostriedky smerujú. Od mája 2004 do súčasnosti sme v tejto pozícii skontrolovali ministerstvá a implementačné agentúry, ale aj konečných prijímateľov pomoci. Zistili sme šesťstosedem nedostatkov a dohodli rovnaký počet odporúčaní na ich odstránenie. Od začiatku poskytovania tejto pomoci sme tiež upozorňovali na riziká, že zistené nedostatky, ale aj ďalšie faktory, ako napríklad vysoká miera fluktuácie, chýbajúce časové riadenie procesu implementácie, nedostatočná koordinácia medzi jednotlivými orgánmi, môžu negatívne vplývať na maximálne využitie schválených finančných zdrojov a viesť k nedočerpaniu finančných prostriedkov. Výsledky čerpania a odhady do konca roka 2008, dokedy môžu koneční prijímatelia realizovať svoje výdavky, naznačujú, že o časť finančných prostriedkov prídeme. Aká suma to bude, uvidíme až máji 2009.

Vašou úlohou je vypracovať aj stanovisko k návrhu štátneho rozpočtu a záverečného účtu Slovenskej republiky. Určujete tiež audítora na overenie účtovnej závierky Národnej banky Slovenska. Aké „vysvedčenie“ dostali rozpočty tejto vlády a aký kredit má náš centrálny peňažný ústav pred zavedením eura?

Stanovisko k návrhu štátneho záverečného účtu sa opiera o nami zistené kontrolné poznatky a údaje poskytnuté, respektíve publikované Štátnou pokladnicou, Štatistickým úradom a Národnou bankou Slovenska. Okrem iného sme v ňom konštatovali, že programové rozpočtovanie vlani prispelo k zvýšeniu transparentnosti a informovanosti o tom, kam smerujú verejné zdroje. Naďalej však pretrvávali nedostatky pri formulovaní cieľov a ich merateľných ukazovateľov. Preto ministerstvo financií v nadväznosti na odporúčania nášho úradu v roku 2008 komplexne prehodnotilo jednotlivé zložky programovej štruktúry tak, aby odzrkadľovali úlohy v oblasti výberu daní a ciel, výkonu finančnej kontroly a vnútorného auditu a ďalších činností.

Podľa môjho názoru má náš centrálny peňažný ústav pred zavedením eura vysoký kredit. O tom svedčí aj skutočnosť, že guvernér NBS získal na výročnom zasadnutí Medzinárodného fondu ocenenie Guvernér centrálnej banky roka za strednú a východnú Európu.

V tomto roku ukončíte pôsobenie v pozícii certifikačného orgánu. Čo charakterizovalo túto vašu činnosť?

V osobitnej pozícii certifikačného orgánu sme v rokoch 2001 a 2007 pôsobili pre fondy v oblasti pôdohospodárstva. Vydali sme päť certifikátov ročného zúčtovania programu Sapard (za účtovné roky 2002 – 2006) a tri certifikáty záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (za účtovné roky 2004 – 2006).

Vykonali sme množstvo kontrolnej práce a presadili, že kontrolované subjekty prijali početné opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov. Preverili sme dvestopätnásť subjektov a odhalili až tisícštyristo nedostatkov.

Aj keď nie ste zástanca tvrdej represie a pochybenia sa usilujete riešiť skôr formou auditu, poradenstva, odporúčaní a podnetov, predsa len sa nevyhnete aj postupom, pri ktorých kooperujete s orgánmi činnými v trestnom konaní a generálnou prokuratúrou. Aká obsiahla je táto agenda a ako hodnotíte spoluprácu so spomínanými inštitúciami.

S orgánmi činnými v trestnom konaní spolupracujeme v medziach všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorými sú Trestný poriadok a zákon o prokuratúre. V tomto roku to bolo vyše tridsaťkrát, pričom trinásť prípadov sa týkalo súčinnosti, dvanásť prípadov dožiadaní o vykonanie kontroly a v šiestich prípadoch sme podali trestné oznámenie.

Od roku 2006 sa výrazne posilnila vecná a osobná kontrolná pôsobnosť úradu aj na oblasť územnej samosprávy. Môžete čitateľom tento proces trochu priblížiť?

Novelou zákona o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky, ktorá nadobudla účinnosť 13. mája 2006, začal NKÚ SR aktívne pôsobiť i v oblasti samosprávy. Jeho kontrolná pôsobnosť sa po zmene zákona vzťahuje na všetky verejné prostriedky územnej samosprávy a ich majetok, čím bolo naplnené aj odporúčanie príslušných medzinárodných inštitúcií na vytvorenie priestoru pre nezávislú vonkajšiu objektívnu kontrolu samosprávy v plnom rozsahu. Hlavným dôvodom na rozšírenie kontrolnej pôsobnosti úradu bola aj reforma verejnej správy, nový systém jej financovania, ktorý do samosprávy preniesol značný objem finančných prostriedkov. To znamenalo, že štát sa nemohol zbaviť zodpovednosti za efektívne fungovanie verejnej správy a za hospodárne vynakladanie verejných financií.

Pre bezproblémový proces a naplnenie cieľov náš úrad zrealizoval v priebehu rokov 2006 a 2007 potrebné systémové, organizačné a metodické opatrenia, ktoré vyústili do prijatia Koncepcie na realizáciu kontrolnej činnosti expozitúr NKÚ SR od roku 2008 a do zámeru zriadiť expozitúru v každom krajskom meste. Potreba takéhoto systému vyplýva aj z toho, že kontrolovaných subjektov v samospráve je okolo osem tisíc a pri limitovanej kontrolnej kapacite je nutné stanoviť taký kontrolný rámec, aby všetky subjekty, ktoré môžeme kontrolovať, mohli predpokladať, že sme na svoju úlohu dobre pripravení. Po rozšírení kontrolnej pôsobnosti na územnú samosprávu pribudlo v rokoch 2006 až 2008 k dovtedy existujúcim dvom expozitúram v Banskej Bystrici a v Košiciach ďalších päť expozitúr (v Bratislave, Trenčíne, Nitre, Žiline a Prešove) s tým, že ôsma expozitúra so sídlom v Trnave bude s najväčšou pravdepodobnosťou zriadená v roku 2009.

Čo ukázala kontrola privatizácie v Slovenskom plynárenskom podniku. Mohli by ste v kocke uviesť závery?

Kontrolu priebehu privatizácie Slovenského plynárenského priemyslu, a. s., sme vykonali v nadväznosti na uznesenie Národnej rady SR, pričom kontrolovanými subjektami boli ministerstvo hospodárstva a Fond národného majetku SR. V stručnosti možno povedať, že nedostatky sa zistili v celom procese privatizácie, počnúc netransparentnosťou vykonania výberového konania a použitých metód obstarávania pri výbere privatizačného poradcu, pri samotnom predaji 49 percent podielu podniku, až po samotný výkon a zmluvné zabezpečenie akcionárskych práv štátu. Vzhľadom na časový odstup, na uplynutie zákonných lehôt a na neúplnosť dokumentácie, vo viacerých prípadoch už nebolo možné vyvodzovať zodpovednosť za porušenie zákona, respektíve príslušné ustanovenia zákonov formálne neboli porušené. O výsledkoch kontroly boli informovaní predseda parlamentu, predseda vlády a príslušné orgány.

Čo ukázala kontrola prípravy a realizácie investičných akcií z Registra stavieb, ktorá sa uskutočnila v II. štvrťroku 2008?

Poukázala na niektoré nedostatky v príprave, realizácii i preberaní stavieb, ale aj na nesprávny postup obstarávateľa pri zabezpečovaní investičného procesu. Napríklad v oblasti prípravy sa ukázalo, že stavby boli často nedostatočne a neodborne pripravované a vznikajú na základe nedostatočne definovaných potrieb a požiadaviek. V oblasti realizácie sa ukázalo najmä nepostačujúce zabezpečenie financovania stavieb, čo predlžuje lehoty výstavby a následne zvyšuje náklady. Na zhotovenie stavieb bol v niektorých prípadoch uzatvorený vysoký počet dodatkov k zmluve, ktoré značne menili pôvodné zmluvné podmienky vrátane zmluvnej ceny. Takmer pri každej stavbe nad 100 miliónov korún nebola dodržaná cena uvedená v dokumente predloženom na rokovanie vlády.

Čo ste zistili pri kontrole financovania cestovného ruchu?

Kontrolu sme vykonali súčasne v dvoch subjektoch – na ministerstve hospodárstva a v Slovenskej agentúre pre cestovný ruch. Nedostatky sme zistili práve v agentúre. Viaceré zrealizované projekty nemali potrebnú dokumentáciu a ani verejné obstarávanie nebolo vykonané správne. Vznikli rozsiahle finančné záväzky voči ďalším subjektom. Ministerstvo hospodárstva preto muselo agentúre vykryť deficit finančných prostriedkov vyše 60 miliónov korún. Okrem toho sme zistili aj porušenie finančnej disciplíny pri úhrade faktúr, ktoré obsahovali nepreukázané náklady. V niektorých prípadoch boli uhradené fakturované sumy za služby nad rámec realizovaného verejného obstarania. Ministerstvo túto inštitúciu nedostatočne kontrolovalo a včas neriešilo nedostatky v jej riadení.

Spoločne s nemeckými kolegami pripravujete na rok 2009 koordinovaný postup pri kontrole nákladovosti na diaľnice a rýchlostné cesty v porovnateľných podmienkach oboch krajín. Mohli by ste o tomto zámere povedať viac?

Na slovenskej strane sme vybrali úsek Vrtižer – Hričovské Podhradie, ktorý je porovnateľný s úsekom Coburg – Ebersdorf na nemeckej strane. U nás bol celkový stavebný náklad bez valorizácie na trasu v dĺžke 12,9 kilometrov a 17 mostných objektov okolo 6,5 miliardy korún. Stavbu uviedli do prevádzky v júni 2007. V súčasnosti prebiehajú rokovania s nemeckou kontrolnou skupinou a na podpis sa pripravuje zmluva o spolupráci na tomto projekte.

Začiatkom júna tohto roku sa v poľskom Krakove uskutočnil VII. kongres Eurosai. Ako často sa toto toto vrcholné rokovanie najvyšších kontrolných inštitúcií koná a čo prinieslo pre prax vášho úradu?

Kongres sa koná pravidelne každé tri roky. Tohtoročný kongres organizátori venovali kvalite kontroly a sociálnej oblasti. Nosnými témami bolo vytvorenie systému riadenia kvality kontroly na najvyšších kontrolných inštitúciách, kontrola programov v oblasti vzdelávania a programov pre profesionálnu integráciu zdravotne postihnutých.

Čo prinesie Koncepcia rozvoja NKÚ v najbližších rokoch a na čo sa orientuje kontrola verejných financií?

V podstatne väčšej miere ako doteraz sa sústredíme na kontrolu čerpania a využívania prostriedkov fondov Európskej únie. V pláne kontrolnej činnosti na rok 2009, ktorý v súčasnosti finalizujeme, vyčleňujeme fondom viac ako polovicu celkovej kontrolnej kapacity. Osobitnú pozornosť venujeme aj kontrole výkonnosti. Uvažujeme tiež s kontrolami zameranými na problematiku zamestnanosti a sociálnej inklúzie, vzdelávania, výskumu a vývoja, rozvoja dopravnej infraštruktúry, zdravotníctva a životného prostredia. V súlade s požiadavkami poslancov slovenského parlamentu sa vrátime k opatreniam prijatým na základe predchádzajúcich kontrol.

Ďalší rozvoj úradu predpokladá sústredenie sa na oblasť ľudských zdrojov, metodológie a informačných technológii, z čoho jednoznačne vyplýva zlepšenie komplexnej kontrolnej činnosti úradu. Skvalitnením týchto podporných aktivít zabezpečíme splnenie cieľov plánu kontrolnej činnosti na ďalšie roky.

Zhováral sa Emil SEMANCO

Späť