Pravidlá decentralizácie treba upraviť

Slovensko, 30. 11. 2009 (Verejná správa 23/2009)

Proces fiškálnej decentralizácie je súčasťou nového systému financovania územných samospráv – obcí a vyšších územných celkov. Mal posilniť finančnú autonómiu samosprávy pri zabezpečovaní verejných statkov prostredníctvom daňových príjmov, ktoré tvoria podstatnú časť ich vlastných príjmov. Do akej miery sa to podarilo, zisťoval výskum Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach. O jeho výsledkoch informuje Ing. Lenka Horváthová.

Podobne ako v iných tranzitívnych ekonomikách sa aj na Slovensku proces fiškálnej decentralizácie rozdelil do dvoch etáp. Najprv došlo k decentralizácii výdavkovej časti rozpočtov územných samospráv na základe takzvaného kompetenčného zákona. Potom sa pristúpilo k decentralizácii príjmovej strany rozpočtov. Ako hodnotia obce a mestá tento proces s odstupom času, sme zisťovali dotazníkovým výskumom.

Výskum sa uskutočnil vo februári a marci tohto roku. Z celkového počtu 2891 obcí, miest a mestských častí sme oslovili 2362. Celková návratnosť dotazníkov bola 14,18 percenta. Takmer 90 percent zapojených respondentov predstavujú obce. Obce do 2000 obyvateľov vrátane menších veľkostných kategórií sú zastúpené 80 percentami, čo približne zodpovedá charakteru sídelnej štruktúry Slovenska. Preto považujeme výsledky dotazníkového výskumu za dostatočne preukazné.

Prvá etapa decentralizácie

V prvej etape fiškálnej decentralizácie sa na obce a mestá presunulo viacero kompetencií. Respondenti hodnotili prechod kompetencií a ich zabezpečovanie z hľadiska problémovosti, finančnej náročnosti a dostatočnosti financovania prenesených kompetencií prostredníctvom štátneho rozpočtu. Väčšina respondentov sa priklonila k názoru, že sa na obce presunulo príliš veľa kompetencií, veľa zbytočných a veľa takých, ktoré obec nevie zabezpečiť. Len tretina respondentov vníma prechod kompetencií ako vyhovujúci. Polovica si myslí, že presun kompetencií na obce neprispel k ich vyššej zadlženosti. Za najviac problémové originálne kompetencie označili oblasti sociálnej pomoci, školstva a pozemných komunikácií. Za najviac finančne náročné originálne kompetencie označili taktiež kompetencie v oblasti školstva, sociálnej pomoci a pozemných komunikácií.

Štatistickým testovaním sa dokázala závislosť medzi vnímaním jednotlivých oblastí originálnych kompetencií ako problémových aj finančne náročných. To znamená, že napríklad obce, ktoré vnímajú originálne kompetencie v oblasti sociálnej oblasti ako najviac problémové, ich vnímajú aj ako finančne najviac náročné. Pri prenesených kompetenciách označili respondenti za najviac problémové, najviac finančne náročné a nedostatočne financované zo štátneho rozpočtu kompetencie v oblasti školstva, územného plánovania a stavebného poriadku a v oblasti ochrany prírody. Opäť sa potvrdila závislosť vo vnímaní jednotlivých oblastí prenesených kompetencií za najviac problémové, najviac finančne náročné a zo štátneho rozpočtu nedostatočne financované.

Môžeme konštatovať, že problémy obcí pri zabezpečovaní jednotlivých kompetencií priamo súvisia s ich financovaním. V závislosti od zaradenia obce alebo mesta do veľkostnej kategórie sme zistili tendenciu, že čím je obec väčšia, tým je so zabezpečovaním prenesených a niektorých originálnych kompetencií spokojnejšia. To poukazuje na problém malých obcí.

Druhá etapa decentralizácie

Druhá etapa fiškálnej decentralizácie bola upravená viacerými legislatívnymi zmenami, zameranými na daňové určenie, daňovú právomoc, poukazovanie výnosu z dane z príjmu fyzckých osôb (DPFO) a nastavenie kritérií a váh na rozdeľovanie tohto výnosu medzi jednotlivé obce. Približne 40 percent respondentov považuje rozsah daňovej právomoci a daňové určenie za skôr postačujúce ako nepostačujúce. Rovnaký počet respondentov je s výškou poukazovaného výnosu, s kritériami a váhami na jeho poukazovanie obciam skôr nespokojný. Existuje závislosť medzi veľkosťou obce a hodnotením daňového určenia a rozdeľovania výnosu z DPFO, pričom čím je obec väčšia, tým viac jej daňové určenie a kritériá rozdeľovania vyhovujú.

Závažnosť jednotlivých kritérií, ktoré respondenti navrhovali, v priemere približne zodpovedajú súčasným hodnotám dôležitosti s výnimkou jedného kritéria. Kritérium počet obyvateľov obce, ktorí dovŕšili vek 62 rokov s trvalým pobytom na území obce k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka zaváži iba piatimi percentami. Priemerná hodnota navrhnutá respondentmi je približne 12 percent, čo predstavuje viac ako dvojnásobok súčasnej hodnoty. To zodpovedá už uvedenému zisteniu, že originálne kompetencie v oblasti sociálnej pomoci sú pre obce problémové a finančne náročné.

Respondenti navrhovali aj iné kritériá. Najčastejšie to bola dĺžka miestnych komunikácií, rozloha katastra, malé obce do tisíc obyvateľov, multietnicita, multikultúrnosť a multijazyčnosť, počet obyvateľov obce odkázaných na sociálne služby, počet nezamestnaných a neprispôsobivých osôb. Menej zastúpené boli také faktory, ako je počet pracovníkov obecného úradu, hustota obyvateľstva v intraviláne obce, počet obyvateľov s prechodným bydliskom na území obce, vzdialenosť od hlavného mesta, zaostalosť regiónu, obec bez podnikateľov, obrábaná pôda v hektároch, zvýhodnenie obcí v spoločnom úrade. Niektorý respondenti sa zhodli na tom, že finančné prostriedky by sa mali rozdeľovať podľa počtu obyvateľov, tak ako to bolo v minulosti.

Čiastočne dosiahnutý cieľ

Jedným z cieľov fiškálnej decentralizácie je posilniť finančnú autonómiu obcí. Ide najmä o zvýšenie daňových príjmov, ktoré by mali byť hlavným zdrojom financovania originálnych kompetencií. Skúmali sme podiel daňových príjmov na bežných príjmoch obcí, podiel príjmov z dane z nehnuteľností, podiel dane z príjmu fyzických osôb a ostatných miestnych daní na daňových príjmoch obcí. Takmer dve tretiny respondentov uvádzajú, že daňové príjmy tvoria polovicu alebo viac ako polovicu ich bežných príjmov. Podľa údajov získaných z DataCentra, ktoré plní funkciu informačného centra pre Ministerstvo financií SR, môžeme konštatovať, že trend vývoja tohto podielu bol približne na úrovni 50 percent. S výnimkou prvej etapy fiškálnej decentralizácie (2002 – 2004), keď to bolo medzi 30 až 40 percentami, čo mohlo byť spôsobené tým, že kompetencie obcí boli financované takzvanou decentralizačnou dotáciou. Podiel poukázaného výnosu z DPFO na daňových príjmoch obcí predstavoval viac ako polovicu alebo polovicu u 80 percent respondentov. To potvrdzujú aj údaje DataCentra najmä v druhej etape fiškálnej decentralizácie, keď sa obciam poukazoval podiel na výnose z DPFO vo výške 70,3 percent, čo je zmena oproti predošlému systému. Výnos z dane z nehnuteľností a výnos z ostatných miestnych daní tvoril podľa asi 80 percent respondentov len približne pätinu alebo menej ako pätinu ich daňových príjmov, čo potvrdzujú aj údaje z DataCentra.

Zaujímavé je, že práve daň z nehnuteľností a ostatné miestne dane predstavujú pre obce a mestá dane, pri ktorých majú veľkú daňovú právomoc, čiže daňovú sadzbu a základňu môžu určovať samostatne alebo v medziach stanovených príslušným zákonom. Celý výnos plynie do ich rozpočtu. V tejto oblasti existuje medzera. Príjmy z týchto daní predstavujú zdroje na financovanie originálnych kompetencií obcí. Ich zvyšovanie by na jednej strane prispelo k posilneniu finančnej autonómie obcí, čiže k naplneniu tohto cieľa fiškálnej decentralizácie. Na druhej strane by však mohlo vyvolať nevôľu občanov, lebo by sa nezohľadňovali ich priority, a tak by sa nenaplnili iné ciele fiškálnej decentralizácie - priblížiť sa záujmom obyvateľov v poskytovaní verejných statkov na lokálnej úrovni a efektívnejšie uspokojovať ich potreby. To by znamenalo ustúpiť od financovania zariadení v prospech financovania dopytu po verejných statkoch.

V dotazníku sme sa zaujímali aj o hodnotenie a názory respondentov na programové rozpočtovanie, potenciál obce, jej podnikateľskú činnosť a záujem občanov o dianie v obci. Takmer polovica respondentov si myslí, že programové rozpočtovanie prispeje k prehľadnejšiemu a lepšiemu hospodáreniu obce. Za svoj hlavný potenciál považujú obce a mestá infraštruktúru, prírodné bohatstvo a sociálnu vybavenosť. V súčasnosti nepodniká 80 percent respondentov, 7 percent podnikalo v minulosti, pričom častejšie podnikajú väčšie obce a mestá. Podľa respondentov prevláda skôr nezáujem občanov o dianie v obci alebo záujem občanov, ale bez účasti na zasadnutiach obecného zastupiteľstva.

Decentralizácia a hospodárska kríza

V súvislosti s hospodárskou krízou prevládajú v obciach a mestách skôr negatívne nálady. Najmä malé obce očakávajú vážne problémy, pretože hospodárska kríza odkryla slabiny súčasného systému financovania územnej samosprávy. Vytváranie finančných zdrojov na zabezpečovanie kompetencií sa v súčasnom modeli fiškálnej decentralizácie realizuje dvoma kanálmi, a to prostredníctvom vlastných, najmä daňových príjmov a prostredníctvom systému dotácií zo štátneho rozpočtu, do ktorého možno zahrnúť aj obciam a mestám poukazovaný výnos z podielovej DPFO. Ako z výskumu vyplynulo, vlastné daňové príjmy miest a obcí tvoria len malú časť ich príjmov a naopak, podstatnou časťou sa na príjmoch miestnych rozpočtov podieľa výnos z DPFO.

Súčasný nízky podiel vlastných daňových príjmov miestnych samospráv a výpadky na výnosoch z DPFO znamenajú, že dva základné piliere systému financovania miest a obcí nefungujú dostatočne. Dramatický vývoj financovania miest a obcí v tomto roku a pesimistické výhľady do ďalšieho roka podnietili Združenie mkiest a obcí Slovenska rokovať s vládou o možných opatreniach. Predstavitelia miestnej samosprávy naďalej trvajú na doteraz uplatňovanom modeli fiškálnej decentralizácie a od vlády žiadajú, aby v roku 2009 dofinancovala obce a mestá zo štátneho rozpočtu. Zároveň navrhujú niekoľko opatrení, ktorými by sa mohli v roku 2010 konsolidovať ich príjmy. Ide o zmenu niektorých daňových zákonov, napríklad zákona o rozpočtovom určení výnosu z DPFO územnej samospráve, aby sa podiel štátu na výnose tejto dane vo výške 6,2 percenta poukazoval mestám a obciam. Ďalej navrhujú nevalorizovať na budúci rok nezdaniteľný základ DPFO na účely výpočtu dane pre územnú samosprávu, ako aj zjednodušiť a zefektívniť podmienky na získanie finančných prostriedkov z fondov Európskej únie.

Lenka HORVÁTHOVÁ

Späť