Perspektíva bez reálnejších kontúr

Slovensko, 26. 5. 2010 (Verejná správa 7/2010)

V relevantnom politickom spektre nevládne jednotný názor na to, ako pokračovať v reforme verejnej správy. Nechýbajú ani snahy revidovať niektoré prijaté zásady a opatrenia. Ing. Viktor Nižňanský, PhD., riaditeľ Komunálneho výskumného a poradenského centra v Piešťanoch, vo svojom článku načrtáva, akým smerom by mala reforma pokračovať.

Niet pochýb, že v súčasnosti preferovaná agenda modernizácie verejnej správy je veľmi dôležitá. Informatizácia, dostupnosť vzdelávania pre profesionálnych, ale aj volených predstaviteľov územnej samosprávy, zvýšená transparentnosť pri hospodárení s majetkom a s peniazmi občanov, otvorenosť verejnej správy voči občanovi, ale aj povinnosť politikov hľadať nové spôsoby, ako vtiahnuť občanov do spolurozhodovania o verejných službách, budú predmetom potrebných úprav. Ale táto agenda by nemala prekryť pretrvávajúce systémové nedostatky, ktoré sa nepodarilo dotiahnuť do želaného stavu tak, aby sa naplnili princípy definované v stratégii decentralizácie.

Ciele stratégie decentralizácie boli splnené iba v hrubých obrysoch. Urobme malú rekapituláciu.

Širokú škálu kompetencií miestnych služieb, vrátane úloh v oblasti sociálneho zabezpečenia, školstva a zdravotníctva majú v rukách volené orgány miestnej samosprávy. Umožnil sa vstupu súkromného sektora do služieb. Ich rozsah sa prispôsobuje miestnym podmienkam a požiadavkám. Obce, ale aj vyššie územné celky postupne odstraňujú modernizačný dlh, ktorý spôsobil desaťročia pretrvávajúci centralistický systém zabezpečovania verejných služieb a neefektívne hospodárenie štátnej správy.

Zvýšila sa dostupnosť finančných zdrojov. Obce a v obmedzenej miere aj vyššie územné celky majú vlastné finančné zdroje, miestne dane a poplatky. Funguje nový systém finančného vyrovnávania. Vďaka prerozdeľovaniu dane z príjmov fyzických osôb, ale aj školským normatívom existuje vyššia spravodlivosť, solidarita a najmä stabilita. Obce a vyššie územné celky môžu získavať pôžičky a v tomto období aj čerpať zdroje z eurofondov, čo je tiež dôsledkom dobrej politiky v rokoch 1998 až 2004, ktorá doviedla Slovensko do Európskej únie.

Výrazne sa zvýšila miery politickej autonómie samosprávy. Miestnu samosprávu predstavujú občanmi priamo volené orgány. Vytvoril sa spôsob ich kontroly a záleží iba na občanoch, ako ho využijú. Mzdy a odmeny v samospráve možno vyplácať na báze jej vlastných pravidiel. Pokiaľ ide o originálne kompetencie, tak za kvalitu ich výkonu a dostupnosť verejných služieb sú poslanci, primátori, starostovia a predsedovia vyšších územných celkov priamo zodpovední občanom.

Napriek významnému posunu, vďaka ktorému sa Slovensko zaradilo z hľadiska napĺňania princípu subsidiarity do stredu rebríčka Európskej únie, nemožno považovať proces reforiem za ukončený. Sú minimálne tri témy, o ktorých treba ďalej diskutovať a prijať k nim zásadné rozhodnutia: územnosprávne usporiadanie, delené úlohy a väčšia nezávislosť samosprávy od zdrojov štátneho rozpočtu.

Územnosprávne usporiadanie

Súčasné územnosprávne usporiadanie na oboch úrovniach verejnej správy nevyhovuje potrebám a požiadavkám občanov z hľadiska efektívnosti, ani z hľadiska napĺňania demokracie. Treba pripomenúť, že rozmiestnenie miestnej štátne správy vôbec nemusí kopírovať usporiadanie územnej samosprávy. Pre štátnu správu platí, že ministerstvá majú mať úrady lokalizované z hľadiska zabezpečovanej agendy čo najefektívnejšie. Pre dobré územnosprávne usporiadanie samosprávy platia iné kritéria, kritériá regionalizácie. Teda tie, ktoré poslanci parlamentu v júli 2001 nerešpektovali, a preto sú plne zodpovední za to, ako dnes vnímajú regionálnu samosprávu občania.

Z času na čas sa objavia návrhy na zmenu, ktoré však majú ďaleko od rešpektovania spomenutých kritérií a pravidiel formovania regionálnej samosprávy, nielen na Slovensku, ale aj v zahraničí. Zneužívanie významu jediného kritéria, veľkosti územia, môže síce krátkodobo uspieť u obyvateľov, ktorí si myslia, že menej celkov znamená lepšie služby. V skutočnosti je počet obyvateľov územného celku iba výsledok, a nie kritérium. V štátoch európskej únie nájdeme celky s dvestotisíc aj miliónmi obyvateľov. Rovnako neobstoja argumenty zmiešavajúce počty samosprávnych územných celkov s počtom štatistických jednotiek NUTS II. Opäť stačí porovnať počty regiónov a počty celkov v iných štátoch Európskej únie.

Je potrebná zmena na oboch úrovniach územnej samosprávy. Už v roku 2001 sme pripomínali, že zlé rozhodnutie o hraniciach ôsmich vyšších územných celkov bude vyvolávať opätovnú diskusiu o regionálnej samospráve. Čoraz nižšia účasť na voľbách, bezradné reakcie politikov, ale najmä pasivita občanov, ktorí síce majú možnosť zúčastňovať sa na správe vecí verejných, ale ju nevyužívajú, sú dôkazom tohto tvrdenia. Preto návrat k myšlienke rozdelenia Slovenska na báze prirodzených regiónov, ku ktorému sa vlastne priklonili všetky odborné výstupy od roku 1990, je stále legitímna. Teraz však to bude podstatne komplikovanejšie ako v roku 2001.

Inou témou, s ktorou si doteraz nevedela poradiť žiadna vláda, je skutočná komunálna reforma, inými slovami povedané, spájanie obci do väčších územnosprávnych jednotiek. (O dôvodoch, možnostiach a spôsobe jej realizácie bola reč v minulom čísle nášho časopisu. Poznámka redakcie)

Presun ďalších kompetencií

Princíp subsidiarity sa doteraz nenaplnil. Pretrváva priveľa vplyvu centrálnej vlády na činnosť volených predstaviteľov obcí a vyšších územných celkov cestou kompetencií a financií. Máme stále veľa delených úloh (školstvo, sociálne veci, preprava a ďalšie), čo je výrazom nedôvery poslancov parlamentu voči odbornej aj politickej spôsobilosti občanmi priamo volených predstaviteľov na miestnej a regionálnej úrovni. Mestá, obce, ale najmä vyššie územné celky nemajú stále dostatok právomocí na zabezpečovanie rozvoja svojho územia. Za štyri roky sa neurobil ani krok vpred napriek tomu, že vládny program sľuboval presun agendy krajských úradov štátnej správy na územnú samosprávu. Skôr naopak, zvyšujú sa snahy centrálnej vlády vstupovať do kompetencií obcí a vyšších územných celkov. Pritom existuje celá škála úloh, ktorú by mohla namiesto štátnej správy zabezpečovať územná samospráva, čo by výrazne prispelo k efektivite, ale aj k prehľadu občana o tom, kto je za čo zodpovedný. Priestor vidíme najmä v oblasti agendy miestnej štátnej správy, životného prostredia, regionálnych železníc, sociálnych služieb, kultúry, regionálnej prepravy, regionálneho školstva a protipovodňovej ochrany

Financovanie územnej samosprávy

Nový systém financovania územnej samosprávy bol určite výrazným krokom vpred, čo pozitívne hodnotili nielen predstavitelia územnej samosprávy, ale aj zahraničné inštitúcie. Päť rokov uplynulo od jeho zavedenia, a preto čas na bilancovanie. Určite treba posilniť finančnú nezávislosť obcí a vyšších územných celkov. Preto by sa mala začať diskusia o niekoľkých veľmi naliehavých opatreniach.

Treba posilniť význam miestnych (majetkových) daní úpravou určenia daňového základu pri dani z nehnuteľnosti, a to prechodom na trhové ocenenie. Väčší význam miestnych daní môže znížiť aj prípadný odpor samosprávy pri návrhoch na znižovanie sadzby rovnej dane a budú mať minimálny dopad na štátny rozpočet. Zároveň sa zvýši spravodlivosť, pretože tvorba dane a jej užitie sa budú viac prekrývať.

Mala by sa rozdeliť daň z príjmu fyzických osôb a celá daň z príjmu fyzických osôb z podnikateľskej činnosti by sa mala ponechať v obce, kde daňovník sídli. Výsledkom bude prínos pre tie mestá a obce, ktoré vytvárajú pre živnostníkov lepšie podmienky.

Treba upraviť kritériá prerozdeľovania dane z príjmu fyzických osôb zo závislej činnosti v troch oblastiach. Prioritu by malo dostať kritérium počtu obyvateľov vo veku nad 62 rokov. Zvýšiť by sa mal koeficient veľkosti obce pre centrá osídlenia. Treba tiež posúdiť, či by sa celý vzorec, prinajmenšom celé kritérium v bode a), nemalo vážiť polohou obce (nadmorskou výškou).

Dole získať i vydať

V oblasti kapitálových príjmov navrhujeme posilniť rozpočty obcí zavedením akéhosi poplatku na rozvoj mesta, čiže odvedením určitej čiastky do rozpočtu mesta alebo obce v závislosti od výšky investície. Táto bude využitá - na základe pravidiel definovaných zákonom - na takzvané súvisiace a podmieňujúce investície, ktoré vzniknú z dôvodu zamýšľaného investičného zámeru. Zvýši sa transparentnosť, obmedzí sa možnosť selektívne “dojednať“ výhodnejšie podmienky cez miestnych poslancov. Ale vytvoria sa aj nové zdroje na dobudovanie infraštruktúry, ktorú investícia vyvolá (nová komunikácia, prekládka cesty, parkovacie miesta, rozšírenie kanalizačnej a vodovodnej siete, dobudovanie alebo rekonštrukcia školského, zdravotníckeho alebo sociálneho zariadenia).

Na úrovni vyšších územných celkov treba zvýšiť motiváciu na vytváranie rámcových podmienok podporujúcich prílev investorov a posilniť rozhodovanie krajských zastupiteľstiev o rozvoji územia. Preto odporúčame stanoviť podiel vyšších územných celkov na dani z príjmu právnických osôb, ktorý by kompenzoval výpadok daňových príjmov v prípade, že sa daň z fyzických osôb stane stopercentným príjmom miest a obcí (v prípade presunu ďalších kompetencií). Taktiež treba zvážiť zavedenie ekologickej dane, ktorá by bola príjmom vyšších územných celkov aj v nadväznosti na riešenie nadobecných problémov životného prostredia, havárií, protipovodňovej ochrany. Odporúčame zaviesť neúčelovú (globálnu) dotáciu štátu na regionálny rozvoj presunutím časti zdrojov z rozpočtových kapitol ministerstiev. Táto dotácia by sa medzi vyššie územné celky rozdeľovala pomocou vzorca, v ktorom by sa zohľadnil najmä ekonomický potenciál regiónu a deficit služieb.

Ako je z výpočtu navrhovaných opatrení zrejmé, nemalo by ísť iba o kozmetické úpravy. Je však potrebné, aby sa zodpovednosť presunula čím viac na miestnu úroveň, aby občania a daňoví poplatníci mali čím viac nástrojov a prevzali na seba zodpovednosť za to, ako vyzerá a aké služby poskytuje ich obec, región. Na druhej strane je zrejmé, že silnejšia samospráva ľahšie odolá globálnym krízam. Netreba tiež zabúdať, že úspech reformného procesu nezávisí len od politických zmien na národnej úrovni, ani na privatizácii veľkých podnikov, ale najmä od toho, v akom rozsahu sa demokratické reformy a trhové mechanizmy ujmú na miestnej úrovni.

Viktor NIŽŇANSKÝ

Späť