Elektronicky vládnuť je efektívnejšie

Slovensko, 11. 12. 2006 (Verejná správa 25-26/2006)

Dobré fungovanie štátu si vyžaduje spoľahlivo zabezpečiť zákonné práva a nároky verejnosti, ale aj plnenie povinností verejnosti voči štátu a obci. Významným nástrojom zvyšovania kvality a efektívnosti verejnej správy je jej informatizácia. Ing. Štefan Makara, PhD., venuje vo svojom príspevku pozornosť právnemu rámcu tohto procesu. Zároveň poskytuje definície niektorých základných pojmov z tejto oblasti.

      Cieľom reformy a trvalým záväzkom verejnej správy je znižovanie nákladov, zvyšovanie kvality a efektívnosti výkonu správy, znižovanie administratívnej náročnosti a vnútornej komunikácie, ako aj administratívnej a kontaktnej náročnosti spojenia verejnej správy s verejnosťou. Na to treba optimálne rozložiť kompetencie medzi jednotlivé zložky verejnej správy, najmä medzi štát a územnú samosprávu, integrovať úrady, a to aj ich umiestnením, redukovať administratívne členenie štátu, koncepčne a systémovo formovať právny rámec s dôrazom na integráciu a optimalizáciu výkonu správy, ako aj minimalizovať administratívnu a komunikačnú náročnosť.

Jednotiace právo


      Minimalizáciu nákladov na e-government, čiže elektronickú správu, možno dosiahnuť synergiou uvedených faktorov. Proces informatizácie verejnej správy musí byť preto koncepčne riadený, predpismi upravený a podporovaný tak, aby bola schopná efektívne použiť informačné technológie. Základným predpokladom takého prístupu je koncepčne a systematicky formovaný právny rámec.

      Tento časovo náročný, riadený proces by mal vychádzať:

- zo štátnej politiky informatizácie krajiny, ktorá by mala mať charakter štátnej doktríny, nie iba deklarácie,

- zo stanovených princípov a priorít informatizácie,

- z definovaných a jednotne interpretovaných základných pojmov,

- z identifikovaných aktérov, ich práv, povinností, úloh, kompetencií a vzťahov,

- z architektúry právneho rámca a funkčného gestorstva,

- zo stanovenej metodiky, priorít a harmonogramu vytvárania právneho rámca.

      Právny rámec predstavuje fungujúci systém vytvárania a aplikácie legislatívy, metodiky a štandardov, ktorý vzájomne previazanou sústavou predpisov stanovuje pravidlá informatizácie. Vymedzuje účasť jednotlivých subjektov na informatizácii, teda definuje hlavných aktérov, ich úlohy, kompetencie, povinnosti a súvzťažnosti (inštitucionálny rámec) a stanovuje podmienky a spôsob aplikácie informačných technológií (regulačný rámec).

      Súčasný stav nevyhovuje. Formovanie právneho rámca informatizácie VS nevychádza zo žiadnej architektúry. Návrhy informatických právnych noriem sú pripravované ad hoc, bez systémového previazania na ďalšie predpisy, najmä predpisy upravujúce výkon správy na konkrétnych úsekoch.

      Platná legislatíva explicitne nevymedzuje kompetencie, úlohy a povinnosti orgánov verejnej správy ani v oblasti informatizácie spoločnosti ako celku, ani osobitne v oblasti informatizácie verejnej správy. Chýba jednoznačné vymedzenie kompetencií, úloh a povinností štátnych orgánov, územnej samosprávy, ako aj ostatných aktérov procesu informatizácie.

Kto ponesie zodpovednosť

      Podľa kompetenčného zákona ústredným orgánom štátnej správy pre informatizáciu spoločnosti je ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií. Jeho kompetencie konkretizuje zákon o informačných systémoch verejnej správy. V rámci štruktúry ministerstva pôsobí splnomocnenec vlády pre informatizáciu spoločnosti. Podľa kompetenčného zákona ústredným orgánom štátnej správy pre automatizovaný informačný systém miestnej štátnej správy je ministerstvo vnútra. V oblasti štátneho informačného systému plní úlohy Úrad vlády SR, ktorý je aj riadiacim orgánom pre operačný program Informatizácia spoločnosti.

      Zákon o informačných systémoch verejnej správy nereguluje proces informatizácie, ani nepokrýva životný cyklus informačných systémov. Zaoberá sa iba vybranými problémami informačných systémov. Čiastočne rieši technologickú stránku, teda niektoré otázky prevádzky informačných systémov, ústredného portálu a elektronickej komunikácie. Aplikácia tohto zákona v praxi je problematická najmä z dôvodu nejednoznačnosti použitých základných pojmov, ako aj spôsobu jeho aplikácie, najmä v prípade územnej samosprávy.

      Súvislosti medzi informatizáciou spoločnosti, informatizáciou verejnej správy, automatizovaným informačným systémom miestnej štátnej správy a štátnym informačným systémom nešpecifikuje nijaký dokument. Zmenu súčasného stavu možno dosiahnuť vytvorením legislatívou podporeného inštitucionálneho rámca, ktorý ošetrí najmä vzťah štátnej správy a územnej samosprávy v oblasti informatizácie verejnej správy aj spoločnosti, a systematickým formovaním regulačného rámca informatizácie.

      Ako prvé kroky možno odporúčať:

- aktualizovať štátnu politiku informatizácie spoločnosti,

- definovať základné pojmy, ciele aplikácie informačných technológií vo verejnej správe a princípy jej informatizácie,

- stanoviť architektúru právneho rámca a fungujúci systém jeho vytvárania,

- novelizovať kompetenčný zákon, ktorý ústrednej štátnej správe explicitne vymedzí úlohy, povinnosti a kompetencie v oblasti informatizácie spoločnosti,

- novelizovať zákon o obecnom zriadení a zákon o samospráve vyšších územných celkov, ktoré explicitne vymedzia úlohy a kompetencie územnej samospráve v oblasti informatizácie spoločnosti,

- prijať zákon o informatizácii verejnej správy, ktorý definuje základné pojmy a stanoví: princípy, inštitucionálny rámec a systém jej financovania,

- novelizovať zákon o informačných systémoch verejnej správy,

- aktualizovať a dopracovať štandardy,

- prijať zákon o referenčných registroch a číselníkoch verejnej správy, ktorý definuje obsah, stanoví gestorov, práva a povinnosti správcov, prevádzkovateľov a používateľov referenčných registrov a číselníkov v elektronickej forme on-line použiteľných na právne úkony.

Základné pojmy informatizácie

      Ústredným predpokladom jednotnej a správnej aplikácie predpisov v praxi je jednoznačnosť a jednotnosť používanej terminológie:

Služba znamená činnosť alebo aktivitu verejnej správy pri jej komunikácii s verejnosťou. Má stránku obsahovú, formálnu a technologickú (nástroje, prostriedky, metódy, postupy). Obsah tohto pojmu sa často nesprávne stotožňuje s pojmom agenda, niekedy aj s úsekom správy.

Udalosť predstavuje konkrétnu situáciu. Jej riešenie je predmetom príslušnej agendy výkonu správy.

Procedúra predstavuje postup pri konkrétnom procesnom úkone pri vybavovaní veci v rámci konkrétnej agendy.

Transakcia je uzatvorená a nedeliteľná operácia v rámci systému, ktorá sa buď uskutočňuje celá, alebo sa neuskutoční vôbec. V princípe môže ísť o dva základné typy transakcií: počítačovú a vecnú transakciu. Pod počítačovou transakciou sa rozumie postupnosť databázových operácií, čiže práca s údajmi v elektronickej forme. Vecná transakcia predstavuje logický celok, čiže jeden alebo viac procesných úkonov súvisiacich s vybavovaním veci.

Agenda je konkrétna vecná oblasť príslušného úseku správy. Vybavuje ju konkrétny úrad v súlade s kompetenciami, podmienkami a postupmi, stanovenými príslušnými predpismi.

Úsek správy je konkrétna vecná oblasť správy, v ktorej pôsobnosť inštitúcií verejnej správy a spôsob výkonu správy upravujú osobitné predpisy.

Proces je plynulá postupnosť vzájomne súvisiacich procesných úkonov. V činnosti verejnej správy možno z hľadiska aplikácie informačných technológií hovoriť o procesoch:

- primárnych, teda procesoch výkonu správy (sú to procesy administratívne, správne, rozhodovacie, riadiace, normotvorné),

- integračných a podporných (správa registrov a číselníkov, sledovanie stavu vybavovania a termínov, správa a expedícia výstupov a podobne),

- organizačných (kompetencie a súčinnosť používateľov, správa prístupov k informáciám - k dokumentom, dátam, agendám, teda spúšťanie procesov).

Vertikálna štruktúra predstavuje úrovne procesov úsekov správy od administrovania, správneho konania a rozhodovania cez normotvorbu až po strategické riadenie spoločnosti v rámci hierarchickej inštitucionálnej štruktúry verejnej správy. Horizontálna rovina predstavuje pohľad na procesy cez štruktúru na príslušnej horizontálnej úrovni úsekov správy.

      V každom úrade možno špecifikovať primárne procesy, teda aplikačné procesy, ktoré majú väzbu na externého zákazníka – verejnosť, ako aj podporné, integračné a organizačné procesy, ktoré predstavujú procesy s väzbou na interného zákazníka – úradníka. Pod procesmi výkonu správy sa v činnosti verejnej správy často rozumejú iba administratívno-správne procesy, niekedy dokonca agendy.

Podoby informatizácie

      Informatizácia verejnej správy je riadený proces: vytvárania spoločenských, legislatívnych, metodických a personálno-organizačných podmienok aplikácie informačných technológií a využívania informácií v elektronickej forme, ako aj samotného použitia informačných technológií, najmä vo výkone správy, v rámci vecnej pôsobnosti, horizontálnej a vertikálnej štruktúry verejnej správy.

      Informačné systémy sú výsledkom procesu informačnotechnologického vybavenia v danom čase a v konkrétnom rozsahu aktivít konkrétnych oblastí verejnej správy. Majú stránku vecnú (úseky správy – agendy a v ich rámci procesy), inštitucionálnu (kompetencie úradov a inštitúcií vo vzťahu k agendám a procesom) a technologickú (nástroje a metódy; materiálne a technické prostriedky realizácie procesov). Na konkrétny informačný systém sa preto nazerá z vecného hľadiska (úseky správy, v ich rámci agendy a procesy), z kompetenčného hľadiska (úrady a inštitúcie) a technologického hľadiska (aplikácia informačných technológií). Rozhoduje vecné a kompetenčné hľadisko.

      Informačný systém z vecného hľadiska, čiže informačný systém úseku správy, pozostáva z častí agend na danom úseku správy, ktoré vykonávajú úrady v rámci vertikálnej a horizontálnej štruktúry v súlade so svojimi kompetenciami. Informačný systém z kompetenčného hľadiska, čiže informačný systém úradu, pozostáva z častí agend úsekov správy, ktoré vykonáva úrad v súlade so svojimi kompetenciami v rámci štruktúry verejnej správy.

      Na základe uvedeného by mali byť definované povinnosti a kompetencie správcu informačného systému úseku správy, teda toho úradu, ktorému zo zákona vyplýva povinnosť pripravovať návrhy zákonov a iných všeobecne záväzných predpisov na danom úseku správy, a správcu informačného systému úradu, teda toho úradu, ktorý je zo zákona vecne a miestne príslušný konať na danom úseku správy. Kompetencie, povinnosti, ako aj súčinnosť týchto správcov by mal upraviť zákon.

      Takýto pohľad na informačné systémy verejnej správy umožňuje použiť procesný prístup (z vecného hľadiska), ktorý je základom integračných konštrukcií, zabezpečujúcich komplexnosť, funkčnú aj ekonomickú efektívnosť riešení aplikácií informačných technológií vo verejnej správe, čiže elektronickú verejnú správu, respektíve elektronické vládnutie.

Ako elektronicky vládnuť

      Z postavenia územnej samosprávy vyplýva obsahová odlišnosť informačných systémov úradov územnej samosprávy a úradov štátnej správy. E-government znamená elektronické vládnutie, čiže priamu aplikáciu informačných technológií vo výkone správy. V praxi to znamená využívať on-line elektronickú komunikáciu vo vnútri inštitúcií verejnej správy – G2E (government to employee), medzi inštitúciam navzájom – G2G (government to government), medzi inštitúciami a verejnosťou – G2P (government to public).

      Elektronická komunikácia má stránku obsahovú, čiže vecnú, formálnu a technologickú (metódy, postupy, nástroje, prostriedky). Prioritou e-komunikácie v kontexte e-governmentu je vecná, nie technologická stránka komunikácie.

      Elektronická služba predstavuje vecnú komunikáciu typu G2P pri vybavovaní záležitostí verejnosti na úradoch, pri účasti verejnosti na správe verejných vecí a v prístupe verejnosti k informáciám.

      Obsah pojmu e-government nemožno zúžiť iba na uplatnenie informatiky v styku verejnej správy s verejnosťou. Rozsah a kvalita praktickej použiteľnosti komunikácie G2P, teda aj portálov verejnej správy sú priamo úmerné rozsahu a kvalite komunikácií typu G2E a G2G. Tieto komunikácie pokrývajú to podstatné - procesy výkonu správy. Komunikácia G2P predstavuje vrchol pyramídy, a to sú elektronické služby verejnosti.

      V súčasnosti ešte vo verejnej správe nefunguje elektronická komunikácia v rámci všetkých troch vrstiev (G2E, G2G, G2P), ani vzájomná priama prepojenosť informačných systémov štátnej správy, územnej samosprávy, ani ostatných inštitúcií verejnej správy. Informačné systémy subjektov verejnej správy zatiaľ fungujú viac-menej autonómne, hoci verejná správa ako systém výkonu verejnej moci by sa mala voči svojmu okoliu správať ako jeden integrálny celok, teda ako integrovaný systém.

      Podmienkou efektívnej elektronickej komunikácie je interoperabilita informačných systémov verejnej správy a bezprostredná použiteľnosť dátových fondov týchto systémov na právne úkony. Podmienkou použiteľnosti je garancia totožnosti informačného obsahu v elektronickej forme, teda elektronického stavu s právnym. Právny stav predstavuje údaje, týkajúce sa konkrétnej veci, ktoré sú obsahom zákonom uznaných prvotných dokumentov. Tieto faktory nie sú dostatočne ošetrené a premietnuté do konkrétnych predpisov. V našom právnom poriadku ešte nie sú stanovené jednotné pravidlá na vytváranie dátových fondov v elektronickej forme, použiteľných na právne úkony, ani na priame využívanie a poskytovanie údajov z dátových fondov pri výkone správy.

Systém neznáša sólistov

      Povinnosť správnych orgánov vzájomne si poskytovať údaje a informácie veľmi všeobecne upravujú viaceré právne normy. Táto právna úprava nestačí a v elektronickej forme je často nefunkčná. V platných zákonoch nie sú jednoznačne, konkrétne a explicitne stanovené povinností správcov, prevádzkovateľov a používateľov dátových fondov, ani ďalšie náležitosti, napríklad spôsob a podmienky poskytovania údajov.

      Výmenu informácií v elektronickej forme platné predpisy nevylučujú, ani nepodporujú. Explicitne neukladajú povinnosť verejnej správe viesť prvotné evidencie v elektronickej forme ani u zdrojových evidencií referenčných registrov a číselníkov. Referenčné registre a číselníky nie sú stanovené ako jedinečné zdroje údajov identifikujúcich fyzické a právnické osoby, voči ktorým, respektíve z podnetu ktorých orgán koná, ani ako zdroje údajov identifikujúce miestnu a vecnú príslušnosť správnych orgánov, územie štátu alebo nehnuteľnosti. Obsah existujúcich registrov a číselníkov v elektronickej forme nie je použiteľný na právne úkony.

      Pokiaľ si orgány verejnej správy vzájomne poskytujú údaje z informačných systémov v elektronickej forme, výdaj dát sa uskutočňuje na základe osobitných zmlúv. Túto formu vzťahov nemožno považovať za správnu.

      Pod pojmom referenčný register VS by sme mali rozumieť elektronicky vedenú evidenciu, ktorej obsahom sú referenčné a administratívne údaje o vedenom objekte, pričom osobitný zákon vyslovene stanoví, že ide o register verejnej správy. Osobitný zákon stanoví jeho obsah, ako aj spôsob vytvárania, využívania a prevádzkovania.

      Od vedenia, respektíve administratívnej správy vlastného registra treba odlíšiť zdrojovú agendu registra, ktorá je spravidla súčasťou konkrétneho vecného úseku výkonu správy a jeho informačného systému.

      Referenčný údaj je taký údaj registra, ktorý je v oblasti verejnej správy vo vzťahu k objektu vedenému v registri jedinečný, čiže je produktom zdrojovej agendy, konkrétneho úseku výkonu správy a využíva sa v ďalších informačných systémoch verejnej správy.

      Aplikácie informačných technológií ešte samy o sebe nie sú zárukou úspešnosti informatizácie. Na to ešte treba legislatívou podporenú integráciu, optimalizáciu a digitalizáciu procesov v činnosti subjektov vo vnútri verejnej správy aj navonok. Bez dátových fondov, bezprostredne použiteľných na právne úkony, nemožno elektronické vládnutie v praxi uskutočniť. Lídrami informatizácie verejnej správy by mali byť ústredné štátne orgány, nie dodávatelia informačných technológií či informatických služieb .

Späť