Zostáva ešte veľa nedoriešených otázok

Slovensko, 5. 3. 2007 (Verejná správa 5/2007)

Ekonomický ústav Slovenskej akadémie vied a Ekonomická univerzita v Bratislave vykonali dva na seba nadväzujúce prieskumy zamerané na kvalitu a účinnosť decentralizácie regionálneho školstva. Prvý v roku 2004 vyústil do záveru, že realizované opatrenia boli nedostatočné. Výsledky druhého z roku 2006 predstavujú autori prieskumu Ing. Dušan Kozovský, PhD., z Ekonomického ústavu SAV a Ing. Silvia Prčová z Národohospodárskej fakulty EU v Bratislave.

V prvej polovici minulého roka sme uskutočnili dotazníkový prieskum zameraný na súčasné problémy decentralizovaného regionálneho školstva, ktoré od 1. júla 2002 prešlo z kompetencie orgánov štátnej správy, teda z krajských a okresných úradov, na obce a vyššie územné celky. Odvtedy je približne 1 630 miest a obcí zriaďovateľom viac než 3000 materských škôl, viac než 2100 základných škôl a viac ako 150 základných umeleckých škôl. Podľa informácií zo Združenia miest a obcí Slovenska napríklad základné školy navštevuje viac než pol milióna detí. Keď k tomu pripočítame stovky školských zariadení a do osemdesiattisíc pedagogických a nepedagogických pracovníkov, dostaneme základný kvantitatívny obraz. S odstupom času možno konštatovať, že kompetencia obcí a miest na úseku školstva bola v rámci decentralizácie kompetencií zo štátnej správy na samosprávu tou najzložitejšiu. Svedčí o tom aj fakt, že zostáva ešte stále veľa nedoriešených otázok, ktoré sa v súvislosti s postupnými zmenami financovania regionálneho školstva v rokoch 2004 a 2005 ešte nahromadili.

V jednotlivých problémových okruhoch sme sústredili pozornosť na racionalizáciu v školstve, na normatívne a daňové financovanie, na systém vzdelávacích poukazov, na garantované minimum a vybrané otázky organizačného zabezpečenia decentralizovaného školstva. Dotazníkovým prieskumom sme oslovili vybrané mestá a obce vo všetkých

ôsmich krajoch Slovenska, aby sme zistili ich názory, postoje a stanoviská na skúmanú problematiku.

Nedostatočne sa vytvárali vhodné podmienky na racionalizačné opatrenia vo vzťahu k základným školám a ich školským zariadeniam. Nespôsobil to len nedostatok finančných prostriedkov na úhradu prevádzkových nákladov chodu školy, ale aj nedostatok skúseností, analytických materiálov a podkladov na kvalifikované rozhodnutia. Z toho vyplýva, že treba venovať mimoriadnu pozornosť aj otázkam vzdelávania a väčšej informovanosti s ohľadom na postupné odstraňovanie zistených nedostatkov. Ďalej možno konštatovať, že racionalizácia školskej siete vedie školy k sledovaniu počtu žiakov a pravidelnému vyhodnocovaniu hospodárenia s finančnými prostriedkami, potrebnými najmä na úhradu prevádzkových nákladov.

Finančne podvyživená kompetencia

Kompenzáciu zvýšených nákladov z dôvodu nerealizovania racionalizačných opatrení respondenti síce vnímali ako neefektívnu, ale zato spravodlivú formu. Preto treba navrhnúť opatrenia, ktoré by motivovali zlučovanie škôl prostredníctvom osobitne prispôsobeného normatívu na žiaka, viažuceho na seba ekonomické aj iné stimuly. Treba tiež prehodnotiť opodstatnenosť súčasne nastaveného normatívu na ďalšie vzdelávanie pedagogických zamestnancov podľa príslušnej kategórie školy. Na základe analýzy by sa mali preskúmať možnosti zaviesť jednotnú finančnú čiastku, ktorá by nahradila súčasný systém financovania prostredníctvom pol percenta mzdového normatívu. Ako hlavný dôvod takéhoto kroku možno spomenúť najmä to, že takto navrhovaný systém by bol motivujúcejší, efektívnejší, transparentnejší, spravodlivejší, adresnejší, a zároveň jednoduchší ako súčasný normatív, ale za predpokladu, že čiastka by pokryla všetky výdavky na vzdelávanie.

Vychádzajúc z praktických skúseností oslovených respondentov navrhujeme rozšíriť objektívne znevýhodnenia, napríklad v prípade školy s plavárňou, a v nadväznosti na to výraznejším spôsobom zohľadniť klimatické podmienky podľa skutočne nameraných hodnôt a nie podľa teplotných pásiem.

V prípade medziročného poklesu finančných prostriedkov vydelených z výnosu dane z príjmov fyzických osôb na školstvo, sa respondenti zväčša zhodli najmä na úsporných, racionalizačných, rozpočtových, prevádzkových, technických a koncepčných opatreniach.

Vzhľadom na to, že rozpočtové zdroje nevytvárajú dostatočný priestor na valorizáciu platov učiteľov škôl a zamestnancov školských zariadení, respondenti navrhovali predovšetkým prehodnotiť celú reformu regionálneho školstva, najmä z pohľadu financovania, a zároveň uplatniť nároky na zvýšenie rozpočtu miezd a odvodov v dohodovacom konaní s ešte fungujúcimi krajskými školskými úradmi. Nakoľko aj podľa Združenia miest a obcí Slovenska je najmä základné školstvo stále finančne poddimenzované, treba sa zamerať na zvýšenie objemu jeho financovania v pomere k celkovému hrubému domácemu produktu.

Aj keď sa v rámci modernizačného dlhu rieši najmä obnova školského majetku, rekonštrukcie a havarijné situácie, napríklad strechy alebo kotolne, na úkor rozvoja obce, podľa väčšiny respondentov kapitálové výdavky v rozpočte obce predstavovali len päť percent. Pritom pri snahe odstrániť celý modernizačný dlh by mali v priemere dosahovať sedemdesiatpäť až osemdesiat percent rozpočtu obce.

Väčšina respondentov sa zhodla na tom, že vzdelávací poukaz je efektívnou a transparentnou formou financovania záujmového vzdelávania. Oponenti však navrhujú presunúť celý objem finančných prostriedkov, určených na vzdelávací poukaz, do normatívu na žiaka alebo ich zasielať formou účelovo určených nenormatívnych finančných prostriedkov. Iný navrhovaný spôsob financovania záujmového vzdelávania sa opiera napríklad o rozdelenie záujmového vzdelávania do kategórií podľa náročnosti jeho zabezpečenia, najmä s nárokmi na materiál a odborné vedenie, a to s príslušným koeficientom finančného zabezpečenia. Tým by sa mohla znížiť administratívna náročnosť celého systému financovania záujmovej činnosti žiakov.

Pri skúmaní toho, či by bolo správne a efektívne, aby sa finančné prostriedky vyčlenené na záujmové vzdelávanie prostredníctvom vzdelávacích poukazov stali súčasťou normatívu na žiaka, sme sa stretli s rôznymi protichodnými názormi. Môžeme však konštatovať, že mierna väčšina respondentov je za ponechanie vzdelávacích poukazov ako adresnej formy financovania záujmového vzdelávania s možnosťou voľby poskytovateľa záujmového vzdelávania. Respondenti naviac navrhujú rozšíriť systém vzdelávacích poukazov aj na financovanie záujmového vzdelávania napríklad v materských školách a základných umeleckých školách.

Väčšina respondentov sa priklonila k zachovanie garantovaného minima aj po roku 2007, čo môžeme konštatovať ako záver, podložený argumentom, že po jeho zrušení by vznikli viaceré problémy.

Respondenti sa jednoznačne priklonili k zrušeniu krajských školských úradov. Považujú ich za zbytočný medzičlánok odčerpávajúci značné množstvo finančných prostriedkov, ktoré v školstve chýbajú. Zároveň navrhovali, že ich úlohy a činnosti zabezpečovali školské úrady na úrovni vyšších územných celkov.

Na základe jednotlivých parciálnych záverov dotazníkového prieskumu možno vcelku konštatovať, že doteraz realizované opatrenia v rámci reformných krokov v regionálnom školstve boli vo väčšej miere nedostatočné. To potvrdilo našu východiskovú hypotézu. Pre ďalšie skvalitnenie organizácie a financovania regionálneho školstva preto navrhujeme podrobnejšie rozobrať tieto závery a podľa možnosti ich aj uplatniť v praxi. Odporúčame pritom vziať do úvahy aj niektoré požiadavky Združenia miest a obcí Slovenska. Keďže školstvo zostane prioritou miest a obcí aj v budúcnosti, miestna samospráva očakáva prijatie systémových opatrení na doriešenie problémov vo financovaní prevádzky základných škôl v zriaďovateľskej pôsobnosti obcí a doriešenie systému financovania školských zariadení v súlade s princípmi reformy verejnej správy a fiškálnej decentralizácie, zvýšenie normatívu na žiaka, pokračovanie v systéme garantovaného minima a dohodovacieho konania. V školstve vidí Združenie miest a obcí Slovenska ešte dva zásadné problémy, ktoré si vyžadujú systémové riešenie, a to riešenie energetickej náročnosti budov a dopravnej dostupnosti žiakov.

Ďalšie námety na analýzu, ale aj na praktické opatrenia, možno čerpať z oficiálneho dokumentu ministerstva školstva, ktorý podáva správu o hospodárení škôl všetkých zriaďovateľov a školských zariadení v zriaďovateľskej pôsobnosti krajských školských úradov, cirkevných a súkromných zriaďovateľov za rok 2005. V tejto správe sa uvádza, že normatívne financovanie a decentralizácia riadenia školstva vytvorili ekonomické nástroje na to, aby regionálne školstvo fungovalo efektívnejšie, aby sa zastavil nárast prezamestnanosti, aby sa začali redukovať nadmerné kapacity, a aby sa zdroje využívali efektívnejšie. V tejto súvislosti treba v najbližšom období riešiť nasledovné problémové okruhy:

• zlepšiť financovanie malých škôl,

• skvalitniť financovanie špeciálnych škôl,

• doriešiť financovanie nenormatívnych výdavkov,

• doriešiť formu hospodárenia neštátnych škôl,

• vytvoriť webovú aplikáciu, ktorá umožní okamžitú aktualizáciu registra škôl a školských zariadení,

• vybudovať informačný systém, pomocou ktorého sa dajú získať jednoznačné údaje o žiakoch škôl a školských zariadení, teda zrušiť viacnásobný zber tých istých údajov cez rôzne štatistické výkazy,

• zvyšovať objem dotácií zo štátneho rozpočtu do regionálneho školstva tak, aby sa zvýšila priemerná mzda školských zamestnancov, aby sa skvalitnil vyučovací proces, zlepšilo pracovné prostredie a materiálno-technické podmienky na školách,

• maximalizovať efektívne využívanie verejných zdrojov pri dosahovaní cieľov, ktoré regionálne školstvo plní.

Uvedomujeme si, že realizácia naznačených opatrení vyrieši len časť problémov v regionálnom školstve, ale neumožní celkovú premenu tradičnej školy na modernú, čo predovšetkým znamená premenu školy z inštitúcie odovzdávajúcej poznatky na učiacu sa komunitu. To kladie omnoho vyššie nároky nielen na organizáciu, financovanie, ale aj na ďalšie vzdelávanie učiteľov, ktorí musia byť pripravení na neustále dynamické a inovatívne zmeny v potrebách vzdelávania tak, aby sme postupne napĺňali víziu nášho smerovania k poznatkovej ekonomike.

Späť