Cesty koruny majú byť vyspytateľné

Slovensko, 16. 4. 2007 (Verejná správa 8/2007)

Čisté a osvetlené ulice, upravená zeleň a odvoz smetí - to je niekoľko služieb, ktoré zvyknú obce zabezpečovať pre svojich občanov. Často ide o finančne zaujímavé zákazky a tak sa organizácia Transparency International Slovensko rozhodla bližšie pozrieť na to, ako sa vyberajú dodávatelia niektorých služieb. Poznatky jej prieskumu zovšeobecnili a predstavujú prezidentka TIS Ing. Emília Sičáková – Beblavá, PhD., a pedagóg Vysokej školy ekonomickej v Prahe Ing. Jan Pavel, PhD.

Dôležitou podmienkou dobrého verejného obstarávania je jeho otvorenosť a transparentnosť. Ide o nástroje, ktoré umožňujú kontrolovateľnosť verejného obstarávania a potenciálne obmedzujú priestor na korupčné aktivity. Pod otvorenosťou rozumieme príležitosť pre jednotlivých uchádzačov zúčastniť sa na procese verejného obstarávania. Z toho vyplýva možnosť predložiť ponuku alebo byť prítomný na otváraní obálok. Pri transparentnosti veľa zaváži aktívne a pasívne zverejňovanie informácii. Pod pasívnym prístupom máme na mysli informácie, ktoré poskytujú obstarávatelia na základe vyžiadania záujemcov v zmysle zákona o prístupe k informáciám. Pri aktívnom zverejňovaní informácií ide o situáciu, keď obstarávateľ z vlastnej iniciatívy zverejňuje údaje o zadávanej zákazke - vo vestníku, na vlastných webových stránkach alebo na výveskách. Predpokladáme, že čím vyššia je transparentnosť a otvorenosť, tým priaznivejšie podmienky sa vytvárajú pre kvalitnú súťaž. Výraznejšie sa prejaví konkurencia pri predkladaní ponúk, lepšie sa dá kombinovať cena s kvalitou a v konečnom dôsledku to pocíti obstarávateľ na efektívnosti objednávaného produktu, v našom prípade verejnej služby..

Prieskum zabezpečovania vybraných služieb zo strany obcí sme uskutočnili v roku 2006 na vzorke sto slovenských obcí. Pri tvorbe vzorky sme rešpektovali geografickú a veľkostnú štruktúru základného súboru obcí na Slovensku. V rámci týchto podskupín sme zisťovali zastúpenie jednotlivých typov zabezpečenia služieb a kalkulovali aj výdavky pripadajúce na jedného obyvateľa. Zamerali sme sa na nasledovné služby: starostlivosť o komunikácie, osvetlenie obce, starostlivosť o zeleň, správa cintorína a odpadové hospodárstvo.

Vo vlastnej réžii a bez súťaže


Z tabuľky možno vyčítať údaje o ich zabezpečovaní a z nich vyvodiť niekoľko záverov. Tým prvým je prevaha priameho (interného) zabezpečenia štyroch z piatich analyzovaných služieb. Výnimku predstavuje odpadové hospodárstvo, pri ktorom naopak jednoznačne prevláda externé zabezpečenie. Tento stav sa dá čiastočne vysvetliť vysokou kapitálovú náročnosťou poskytovania tejto služby. Voľbu externej formy môže tiež ovplyvňovať monopolné postavenie súkromného podnikateľského subjektu, ktoré plynie napríklad z vlastníctva skládky odpadu alebo prístupových komunikácií.

Pri podrobnejšom pohľade na získané údaje sa dá ďalej konštatovať, že s rastom veľkosti obce sa znižuje zastúpenie internej formy zabezpečenia. Malé obce preferujú poskytovanie služieb vo vlastnej réžii. Dôvodom môže byť nedostatok personálnych kapacít na administratívne zvládnutie procesu zadávania verejných zákaziek a následné monitorovanie externého dodávateľa. Ďalším faktorom preferencie interného zabezpečenia služieb v skupine malých obcí je to, že potreba verejných služieb je vzhľadom na ich veľkosť značne zúžená a v takto obmedzenom rozsahu je pre externého dodávateľa nerentabilná, teda aj nezaujímavá.

Dôležitým zistením je zároveň skutočnosť, že pri zadáv aní zákaziek na poskytovanie služieb prevládajú nesúťažné metódy. Ide hlavne o priame zadania, takzvané zadania z voľnej ruky, bez uplatnenia zákona o verejnom obstarávaní, a rokovacie konanie bez zverejnenia. Prekvapilo najmä vysoké zastúpenie tejto metódy pri odpadovom hospodárstve. Súťažné metódy používajú takmer výhradne veľké mestá. Používanie verejných súťaží vo veľkých mestách je, samozrejme, dôsledkom vysokej hodnoty zákaziek. V tejto súvislosti však treba uviesť, že i v prípade miest strednej veľkosti hodnota zákazky väčšinou presahuje limit pre zákazku malého rozsahu, preto by sa podľa zákona mali taktiež používať verejné alebo užšie súťaže.

Čo sa týka konkrétnych poskytovateľov skúmaných verejných služieb, relatívne málo sú zastúpené obecné obchodné spoločnosti. Ide o právnické osoby založené podľa obchodného práva, avšak majoritne ovládané obcou. S výnimkou odpadového hospodárstva je ich význam okrajový. Takmer všetky tieto spoločnosti získali zákazku od obce bez výberového konania, teda netransparentným spôsobom. Rozhodnutia Európskeho súdneho dvora však v tejto oblasti varujú členské štáty pred takouto praxou. Nejeden štát už musel za obchádzanie pravidiel o verejnom obstarávaní zaplatiť nemalú pokutu. Na túto oblasť by si mal viac posvietiť aj náš Úrad pre verejné obstarávanie.

Porovnanie so susedmi


Zaujímavé je porovnanie so situáciou v Českej republike, už aj preto, že ešte pred pätnástimi rokmi pôsobili samosprávy v oboch krajinách na rovnakom politickom, legislatívnom a ekonomickom základe. Na Slovensku je miera interného zabezpečovania väčšiny služieb oveľa vyššia než u našich susedov. V českých obciach ho vytláča “externé zabezpečovanie na pol cesty” vo forme obecných obchodných spoločností. Na rozdiel od Slovenska však časť týchto spoločností prešla konkurenčným testom prostredníctvom súťaže, a to verejnej, alebo užšej. Naše obce sa na druhej strane vyznačujú vyšším zastúpením súťažných metód, a to v prípade externého zabezpečovania uvedených služieb. Určité vysvetlenie sa dá nájsť v zákone o verejných zákazkách, kde limit pre zákazky malého rozsahu je v Českej republike nastavený relatívne vysoko – na dva milióny českých korún, zatiaľ čo na Slovensku je to milión slovenských korún. Naše obce však relatívne často používajú rokovacie konanie bez zverejnenia, čo sa dá označiť za určitú modifikáciu priameho zadania a teda za voľbu najmenej transparentného postupu.

V rámci vykonaného výskumu sme analyzovali aj nákladová efektívnosť poskytovaných služieb. Výsledky tejto analýzy však nemajú v súčasnej dobe dostatočnú výpovednú hodnotu. Dôvodom je nekvalitná dátová základňa. Obce vo väčšine prípadov totiž evidujú len výdaje na určitú aktivitu, a nie náklady. To spôsobuje problém v zohľadnení opotrebovania investičného majetku alebo v režijných činnostiach.

Kvalita vykazovania výdajov na úrovni jednotlivých obcí sa tiež ukazuje ako problematická. To sa dá, okrem iného, dokázať porovnaním údajov, ktoré sú vykazované podľa rozpočtovej skladby (boli získané z Datacentra), a údajov získaných od obcí počas dotazníkového prieskumu. Tie sa od seba líšili v priemere o sedemdesiat percent, keď u niektorých obcí bol tento rozdiel ešte trikrát vyšší. Vzhľadom na takúto nízku kvalitu dát nie sú výsledky, ku ktorým dospela naša analýza vzťahu medzi typom zabezpečenia služby a nákladovou efektívnosťou, dostatočne vypovedajúce, a preto ich tu priamo neuvádzame.

Výskum poukázal na závažné skutočnosti týkajúce sa manažmentu zmluvných vzťahov pri externom zabezpečovaní v slovenských obciach. Zo získaných údajov je zrejmé, že pri externom zabezpečovaní verejných služieb nie je dostatočne kvalitne realizovaná prvá a druhá fáza manažmentu zmluvných vzťahov.

V prvej fáze ide o poznanie vlastného postavenia a situácie na trhu zo strany zadávateľa. Dôkazom je už spomínaná nízka kvalita údajov o nákladoch a výdajoch na zabezpečenie služby, ktorá neumožňuje porovnávať v dostatočne efektívnej podobe.

V druhej fáze ide o stanovenie podmienok kontraktu, hlavne dĺžky jeho trvania tak, aby bola garantovaná reálnosť efektívnej ponuky. Zmluva na príliš krátke obdobie je nevýhodná pre dodávateľa, ktorý nemá istotu, že efektívne využije svoje kapacity. Napríklad reálna životnosť vozidiel na zvoz odpadu je len okolo päť rokov, preto ich treba využívať čo najintenzívnejšie. Zároveň by mala byť zabezpečená pravidelná kontrola efektívnosti uzatvorenej zmluvy pomocou trhových mechanizmov.

Najdôležitejšie závery

Na základe prezentovaných výsledkov môžeme sformulovať niekoľko záverov.

Úroveň vedenia účtovníctva je na obecnej úrovni na Slovensku v porovnaní s Českou republikou nižšia. Dokazujú to hlavne značné rozdiely medzi údajmi získanými zberom dát a údajmi z rozpočtovej skladby. Vyššiu kvalitu dát u našich susedov zrejme zabezpečuje silnejší kontrolný mechanizmus, ktorý umožňuje v prípade nekvalitnej účtovnej evidencie v obci aj pozastaviť dotácie pre ňu z vyššej úrovne verejných rozpočtov.

Pri externom zabezpečovaní je veľmi frekventovanou metódou rokovacie konanie bez zverejnenia, pričom neraz zostáva otázkou, či sú splnené zákonné podmienky na jej uplatnenie.

Nákladová analýza je negatívne poznamenaná zlou kvalitou vstupných dát plynúca z nedobrého stavu v rozpočtovaní. Všeobecne však naznačuje relatívne značné rozdiely v nákladovosti, a to aj medzi obcami v jednej veľkostnej kategórii.

Kvalita rozhodovania a manažmentu zmluvných vzťahov s externými dodávateľmi je nízka, predovšetkým v prípravnej a výberovej fáze rozhodovania o poskytovateľovi služby. Trhové testovanie sa nerobí a vzhľadom na nízku úroveň sledovaných nákladov sa ani robiť nedá.

Uvedené závery poukazujú na pomerne nízku transparentnosť rozhodovania o zabezpečovaní služieb. Zároveň upozorňujú na potrebu venovať tejto problematike väčšiu pozornosť.

Späť