Základný zákon obstál v skúške času

Slovensko, 25. 9. 2007 (Verejná správa 19/2007)

Prvého septembra sme si pripomenuli pätnáste výročie prijatia Ústavy Slovenskej republiky. Tento deň sa zapísal do našich dejín ako medzník stáročného úsilia o vytvorenie zvrchovaného demokratického štátu. Na tvorbe ústavy sa zúčastnil aj JUDr. Štefan Grman, CSc., generálny riaditeľ sekcie vládnej legislatívy Úradu vlády SR a tajomník Legislatívnej rady vlády SR. Vo svojej úvahe sa vracia k jej zrodu a zamýšľa sa nad jej vykonanými a pripravovanými zmenami.

Dnes možno ešte ani nevieme doceniť prelomové udalosti roku 1992. Slovensko vtedy riešilo naraz tri historické úlohy, ktoré by inak zamestnali aj niekoľko generácií. Bolo treba založiť vlastný štát, prebudovať ekonomiku a vytvoriť demokratické inštitúcie budúcej občianskej spoločnosti. Ústava ako základný zákon sa mala stať strategickým pôdorysom budúcej Slovenskej republiky.

Pri kolíske ústavy

Po parlamentných voľbách v júni 1992 bola vytvorená malá skupina právnikov, aby vypracovala návrh Ústavy Slovenskej republiky. Viedol ju prof. JUDr. Milan Čič, DrSc., ktorý sa krátko na to stal podpredsedom federálnej vlády. V pracovnej skupine bol aj JUDr. Jozef Klapáč, CSc. z Ústavu štátu a práva SAV a ja ako riaditeľ legislatívneho odboru Úradu vlády SR. Mal som na starosti právnu a legislatívno-technickú stránku návrhu tohto dokumentu. Aktuálne znenie návrhu ústavy som mal stále pri sebe, a to až do dňa schválenia vo vláde a predloženia vládneho návrhu Slovenskej národnej rade. Na tvorbe návrhu ústavy sa podieľali aj ďalší odborníci. Osobitne významne nám pomohol pri spracovaní textu návrhu vtedajší predseda Ústavnoprávneho výboru SNR JUDr. Milan Sečanský.

Návrh sa tvoril prevažne v Trenčianskych Tepliciach vo vládnej vile Agra. Vtedy vzniklo viacero návrhov ústavy - jeden pod vedením prof. JUDr. Karola Planka, DrSc., vlastný návrh ústavy mali aj niektoré politické strany, ale aj iní. Do histórie mal vstúpiť len jeden návrh, a to ten, ktorý pripravila pracovná skupina zložená z členov, ktorých som menoval, a ktorá pôsobila pod priamou záštitou vtedajšieho predsedu vlády Vladimíra Mečiara. Návrh v jednotlivých fázach jeho prípravy posudzovali na rôznych politických poradách, ktoré zvolával premiér. Zúčastňoval sa na nich napríklad Michal Kováč, Peter Weiss, Augustín Marián Húska a Roman Kováč. Po každej porade bolo treba návrh ústavy upraviť a pripraviť do aktuálnej podoby.

Právny a sociálny štát 

Vychádzali sme z toho, že prijatím ústavy sa bude konštituovať Slovenská republika ako zvrchovaný a demokratický právny štát, ako parlamentná demokratická republika. Dôraz sa kládol na princíp, že štátna moc pochádza od občanov. Občania mali mať zaručené čestné a dôstojné postavenie v spoločnosti. Mali sme na pamäti predovšetkým zabezpečenie ich istôt, založené na prosperite krajiny. V roku 1992 ešte veľká časť verejnosti očakávala, že sa zachovajú vymožeností predchádzajúceho režimu, najmä vo sfére sociálnej, zdravotnej, vzdelávacej a kultúrnej. Nezabúdajme na to, že obdobie prípravy návrhu ústavy bolo aj obdobím štartu rozsiahlej ekonomickej transformácie.

Ústava Slovenskej republiky sa rodila veľmi rýchlo a pomerne ťažko, pretože

 nebol čas na širšiu spoločensko-politickú dohodu. Treba mať na pamäti aj to, že vtedy ešte existoval spoločný česko-slovenský štát a platila federálna ústava, ktorá zakotvovala iné štátoprávne usporiadanie. Mnohé veci bolo treba urobiť operatívne. Na poslednú chvíľu sme napríklad zabezpečovali grafické farebné vyhotovenie štátnych symbolov pre vládny návrh ústavy.

Dva princípy preambuly

Viac verzií - presne osem – mala preambula, ktorá je základným ideovým východiskom ústavy. Aj keď ústava ako celok dôsledne vychádza z občianskeho princípu, v preambule je vyjadrený aj princíp národný. Dokumentuje skutočnosť, že náš národ po tisícsto rokoch od Veľkej Moravy dospel k zavŕšeniu svojej štátnosti. 

Pomerne ťažko sa rodila tretia hlava ústavy upravujúca hospodárstvo krajiny. Nedal sa totiž predvídať priebeh ekonomickej transformácie aj s reštitúciami, malou a veľkou privatizáciou, so zahraničnými investormi a naše budúce členstvo v Európskej únii. Právna regulácia ekonomickej základne štátu postupovala krok za krokom. Ústava mohla zachytiť len hlavné znaky nášho hospodárskeho modelu.

Rovnako ťažko sa tvoril druhý oddiel tretej hlavy o Najvyššom kontrolnom úrade SR. Jeho kompetencie boli pomerne slabé. Nedostatočnú pôsobnosť tohto nezávislého orgánu neskôr preukázal ďalší vývoj a bolo ju treba rozšíriť.

Vo štvrtej hlave - Územná samospráva - sme naformulovali článok 64 odsek 3 len veľmi všeobecne: „Samosprávu vyšších územných celkov a jej orgány ustanoví zákon.“ V tom čase ešte zriadenie druhého stupňa územnej samosprávy nebolo na programe dňa. Veď vyššie územné celky boli zákonom utvorené až v roku 2001. Rôznili sa názory na ústavné zakotvenie prokuratúry. Už vtedy sa vyskytovali názory, aby sa radšej konštituovalo štátne zastupiteľstvo. Spomínam si, že na poslednú chvíľu sme formulovali recepčné ustanovenie článku 152 odsek 1 o tom, že doterajšie ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy zostávajú v platnosti, ak neodporujú tejto ústave. Meniť a zrušovať ich môžu príslušné orgány Slovenskej republiky. Niektoré články v prechodných ustanoveniach sa dokonca dotvárali v parlamente. Najťažšou otázkou v celej príprave návrhu ústavy však bolo to, ako správne vyvážiť pôsobnosť jednotlivých štátnych orgánov patriacich k zákonodarnej, súdnej a výkonnej moci tak, aby ani jedna mocenská zložka nemala prevahu nad ostatnými.

Širšia platforma práv a slobôd

Ústava SR z hľadiska komplexnosti prevzala aj ústavný zákon ČSFR, ktorým bola vydaná Listina základných práv a slobôd (Ústava Českej republiky ju napríklad neobsahuje). Listina naďalej zostávala v platnosti ako samostatný právny dokument. Aj po pätnástich rokoch som presvedčený, že sme sa rozhodli správne, keď sme do textu ústavy implantovali celú Listinu základných práv a slobôd s tým, že niektoré práva a slobody boli ešte rozšírené alebo novo zavedené, ako napríklad právo na prácu. Na rozdiel od minulosti sa však toto právo neponímalo paternalisticky, teda ako povinnosť štátu každému zabezpečiť pracovné miesto. To si občan musí nájsť sám. Štát mu len môže pomôcť, aby obstál na trhu práce, a prispieť na tvorbu pracovných miest.

Pochopiteľne, s odstupom času by som viaceré veci odporúčal urobiť ináč, napríklad úpravu inštitútu referenda, najmä pokiaľ ide o kvórum, alebo riešenie otázky, kedy sú výsledky referenda platné. Podrobnejšiu úpravu by si zaslúžilo aj vyhlasovanie návrhov prijatých v referende (článok 98 odseky 1 a 2). Postavenie hlavy štátu by nemalo byť zaradené do šiestej hlavy ústavy, venovanej výkonnej moci, a tak ďalej.

Pod tlakom času a udalostí

Pre nedostatok času návrh ústavy nebol pripravovaný spolu s dôvodovou správou. Tá sa začala vypracovávať dodatočne pod vedením vtedajšej ministerky spravodlivosti prof. JUDr. Kataríny Tóthovej, DrSc., keď sa už vládny návrh ústavy dostal do Slovenskej národnej rady. Návrh pre nedostatok času neprešiel riadnym pripomienkovým konaním. Z poverenia predsedu vlády som zvolal do rokovacej sály vlády zástupcov jednotlivých rezortov na konferenčné prerokovanie návrhu ústavy predtým, ako ho schválila vláda. Členovia vlády dostali pokyn od premiéra, aby mi odovzdali svoje pripomienky. Udalosti dejinného významu sa spravidla rodia v dynamickej dobe, často pod tlakom naliehavej potreby. Preto odôvodňujú a čiastočne ospravedlňujú aj náš mimoriadny postup a improvizáciu.

Vládny návrh ústavy som uvádzal a odôvodňoval vo dvoch výboroch Slovenskej národnej rady - zahraničnom a pre životné prostredie - spolu s vtedajším podpredsedom vlády Milanom Kňažkom. Veľmi fundované a korektné otázky k vládnej predlohe vznášali napríklad poslanci za Stranu demokratickej ľavice a Slovenskú národnú stranu, ale aj poslanec Ján Čarnogurský. Pochopiteľne, nebolo možné akceptovať pripomienky, ktoré by boli podstatnejším spôsobom zmenili vládny návrh Ústavy SR. Gestorským výborom parlamentu bol prirodzene Ústavnoprávny výbor SNR. Na jeho zasadnutiach sa zúčastňoval aj premiér Vladimír Mečiar a ministerka spravodlivosti Katarína Tóthová. V tomto výbore veľmi aktívne vystupovali najmä poslanci za SDĽ Robert Fico a Ľubomír Fogaš. Napokon 1. septembra 1992 bola Ústava SR v neskorších popoludňajších hodinách schválená.

Vývoj preveril kvalitu ústavy

Ústava vydržala skúšku časom, a to aj napriek nevyhnutným novelizáciám, ktoré si vyžiadal spoločensko-ekonomický rozvoj Slovenskej republiky a náš vstup do Európskej únie a Severoatlantickej aliancie. Jej znenie spĺňa svoju funkciu aj dnes. Medzinárodné inštitúcie i renomovaní právnickí experti ju uznali ako ústavu demokratickú, ktorá splnila a stále plní svoj účel.

Z tohto pohľadu osem prijatých noviel za pätnásť rokov nie je podľa môjho názoru tak veľa, aj keď niektoré novely boli veľmi významné. Mal som možnosť aktívne sa zúčastňovať aj na ich tvorbe ako tajomník Legislatívnej rady vlády SR. Z tohto pohľadu boli najvýznamnejšie dve novely ústavy. Ústavný zákon č. 9/1999 Z. z. priniesol priamu voľbu prezidenta republiky a upresnil jeho postavenie. Ústavný zákon č. 90/2001 Z. z. zaviedol inštitút verejného ochrancu práv – ombudsmana, čiastočne obmedzil imunitu poslancov, rozšíril právomoci Ústavného súdu SR, upravil právomoci vlády, zmenil čas zadržania obvineného alebo podozrivého z 24 hodín na 48 hodín a pri obzvlášť závažných trestných činoch na 72 hodín. Touto novelou ústavy sa vytvorili aj predpoklady na vstup Slovenskej republiky do Európskej únie a do NATO. Bolo tiež prijaté dôležité pravidlo, že právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskej únie majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky.

Ďalšie zmeny v ústave možno očakávať v prípade, keby bola prijatá Ústavná zmluva Európskej únie - Zmluva o ústave. Únia by potom vzhľadom na stupeň dosiahnutej integrácie bola viac ako medzivládnou medzinárodnou organizáciou. Potom by sa z nej stala integračná (nadnárodná) medzinárodná organizácia. Išlo by o akýsi medzistupeň medzi medzivládnou spoluprácou a federálnym štátom. Takýto nadštátny charakter organizácie by potom relativizoval rozdiely medzi vnútroštátnym a medzinárodným právom. Ani v prípade práva ES/EÚ v súčasnosti už nejde o medzinárodné právo, pretože Európsky súdny dvor priznal tomuto právu osobitný charakter, čím ho fakticky uznal za osobitný právny poriadok.

Vyhliadka na zmeny

Nedávno bola uznesením parlamentu č. 322 z 29. marca 2007 zriadená Stála

komisia Národnej rady SR pre Ústavu Slovenskej republiky a rokovací poriadok Národnej rady SR. Prvou úlohou tejto komisie je riešiť problematiku imunity v našom ústavnom systéme. Pôvod poslaneckej imunity spočíva v poskytovaní adekvátnej ochrany predstaviteľom zákonodarnej moci pred zasahovaním zvonku, teda zo strany výkonnej moci a súdnej moci. Základnou funkciou poslaneckej imunity je zabezpečiť, aby poslanci mohli vykonávať svoj poslanecký mandát počas funkčného obdobia a aby zákonodarný zbor, do ktorého boli zvolení, mohol plniť úlohy, ktoré mu ukladá ústava.

  Zastávam názor, že poslanecká imunita nie je výsadou, ani osobnou výhodou poslanca, ale je zárukou nezávislosti zákonodarného zboru a jeho členov vo vzťahu k akejkoľvek inej moci. Má chrániť parlament prostredníctvom ochrany poslancov, aby mohli slobodne a nerušene plniť svoje povinnosti, a to v záujme občanov. Poslanecká imunita je teda základnou požiadavkou existencie právneho štátu a ako taká by mala byť zachovaná. Problém nastáva vtedy, ak sa týmto legitímnym cieľom zakrýva zneužívanie imunity a keď sa využíva na neoprávnenú záštitu členov zákonodarného zboru. Jedným z možných riešení v súčasnosti je zúženie vonkajšej poslaneckej imunity napríklad tak, že sa na trestné stíhanie poslanca nebude vyžadovať súhlas parlamentu. Orgány činné v trestnom konaní potom budú môcť postupovať rovnako ako u ostatných občanov. V prípade, ak poslanca pristihnú pri páchaní trestného činu, príslušný orgán ho bude môcť zadržať bez súhlasu mandátového a imunitného výboru Národnej rady SR. Bude to však musieť oznámiť predsedovi parlamentu a predsedovi jeho mandátového a imunitného výboru. Na vzatie do väzby sa bude vyžadovať súhlas mandátového a imunitného výboru, pričom súhlas Národnej rady SR sa bude vyžadovať následne. Treba uvažovať aj o úplnom odstránení priestupkovej imunity poslancov.

Podobné riešenie možno odporúčať aj v prípade imunity sudcov ústavného súdu s koncipovaním zásady, že sudcu ústavného súdu nemožno stíhať za jeho rozhodovanie pri výkone funkcie, a to ani po jej zániku. Taktiež treba v základnom zákone vyjadriť, že ústavný súd dáva súhlas na vzatie do väzby sudcu a generálneho prokurátora.

Inou možnosťou by bolo zúženie poslaneckej imunity tým spôsobom, že by sa z textu Ústavy Slovenskej republiky vypustili všetky ustanovenia upravujúce vonkajšiu poslaneckú imunitu a ponechala by sa iba takzvaná vnútorná poslanecká imunita. K takémuto riešeniu sa však osobne neprikláňam.

Potreba ďalších korektúr

  Otvorených problémov na riešenie v Ústave SR je oveľa viac. Ide napríklad o spomínaný inštitút referenda, ktorý treba komplexne dopracovať. Nanovo treba upraviť postavenie poslanca parlamentu. Treba precizovať postavenie medzinárodných zmlúv, pri ktorých sa len ťažko hľadá hranica medzi medzinárodnými zmluvami podľa článku 7 odseku 4 a medzinárodnými zmluvami podľa článku 7 odseku 5, ktoré majú prednosť pred zákonmi. Upraviť treba aj otázku obrany krajiny vzhľadom na profesionalizáciu armády, aproximáciu práva, postavenie a kompetencie Národnej rady SR, vlády a Ústavného súdu SR, ktorý svojimi rozhodnutiami dotvára náš právny poriadok. Dôležitou otázkou je aj rozšírenie princípu uvedeného v článku 2 odseku 2 ústavy na všetky orgány verejnej moci.

Záleží na politickom rozhodnutí, či sa začne pripravovať nová ústava, alebo postačí jej ďalšia čiastočná novelizácia. V tomto smere však jednotlivé parlamentné politické strany zaujímajú rozdielne postoje.

Štefan GRMAN

Späť