Budúcnosť v dôslednej službe občanom

Slovensko, 19. 2. 2008 (Verejná správa 4/2008)

Vstupom do Európskej únie sa nám rozšíril implementačný priestor, ale sa aj zvýšila spoluzodpovednosť za uspokojovanie potrieb jej obyvateľov pri rešpektovaní princípov primeranej dostupnosti verejných služieb, náležitej kvality a efektívnosti poskytovania týchto služieb. Príspevok Ing. Jozefa Búšika, CSc. a Mgr. Zuzany Barboríkovej zo sekcie verejnej správy Ministerstva vnútra SR naznačuje smer, ktorým sa uberá európska i naša verejná správa.

Začiatky fungovania verejnej správy sú spojené s existenciou štátu. Siahajú hlboko do minulosti, keď sa formovali najstaršie štátne útvary, takzvané mestské štáty (koniec tretieho tisícročia pred naším letopočtom). Ide o takmer päťtisícročnú históriu svetovej verejnej správy. Európska verejná správa má svoje začiatky už v antickom období, ale jej moderná podoba sa začala formovať až v priebehu devätnásteho storočia v rámci celkového procesu demokratizácie spoločnosti.

Medzi prvé zásady fungovania verejnej správy patrili záruky ľudských a občianskych práv a slobôd, oddelenie moci zákonodarnej, súdnej a výkonnej, dodržiavanie zásad ústavnosti a zákonnosti. Tieto princípy boli postupne ukotvené v národných normách najvyššej právnej sily a neskôr sa stali súčasťou noriem medzinárodnej povahy.

Ďalší vývoj verejnej správy ovplyvňovali mnohé skutočnosti, napríklad tradície, ekonomické, sociálne a kultúrne podmienky, typ štátu, organizácia štátnej správy a samosprávy, flexibilita, otvorenosť systémov, decentralizácia, dekoncentrácia, efektívnosť, zavádzanie manažérskych metód a podobne.

Spájajú nás ciele a potreby

Navonok sa môže zdať, že verejná správa je jednou z mála záujmových sfér, kde zmluva o Európskej únii neurčuje žiadne právomoci Spoločenstva. Neexistuje žiadna rada pre verejné služby s právomocou usmerňovať reformy verejnej správy. Rovnako zástupcovia ministerstiev s kompetenciami vo verejnej správe sa nezúčastňujú na zasadnutiach Rady ministrov alebo iného orgánu, ktorý by v tejto oblasti prijímal oficiálne rozhodnutia.

Napriek tomu vplyv integračného procesu neustále rastie aj v tejto oblasti, hoci ide o vplyv nepriamy. Svedčí o tom skutočnosť, že na stretnutí ministrov vnútra zodpovedných za oblasť verejnej správy nebola od roku 1988 vynechaná problematika verejnej správy alebo s ňou súvisiace otázky. Rovnako aj v prípadových štúdiách, ktoré vypracoval Európsky inštitút verejnej správy, sa riešia také problémy ako zamestnanosť vo verejnej správe, prístup k verejným službám, etický kódex alebo rast kvality vo verejnej správe.

V praxi sa uplatňujú také inštitúty ako napríklad európsky sociálny dialóg, kooperácia v rámci administratívy (Európska sieť verejnej správy EPAN slúži na diskusiu o aktuálnych otázkach), európsky poriadok (presadzuje napríklad rovnosť pohlaví, zdravé a bezpečné pracovné podmienky, slobodný pohyb pracovných síl alebo kariérny postup), európsky administratívny priestor (umožňuje spoluprácu v oblasti európskej legislatívy a administratívnu spoluprácu), európsky správny priestor (zaoberá sa všeobecnejšími štandardami pre činnosť verejnej správy obsiahnutými v práve, ktoré sú v praxi presadzované stanovenými postupmi a mechanizmami) a Európsky súdny dvor. Tak sa možno stretnúť s pojmami európskej charty, ako je regionálne plánovanie miestnej samosprávy, sociálna charta, charta regionálnej samosprávy, horských regiónov, regionálnych a menšinových jazykov. Európska únia môže vykonávať aj podpornú, koordinačnú a doplnkovú činnosť. Môže uľahčovať výmenu informácií, pracovníkov, podporovať vzdelávanie, odbornú prípravu a podobne.

V poslednom období sa začínajú používať v oblasti verejnej správy nové termíny, prirodzene aj s novým obsahom základných atribútov, ako sú zásady, princípy, štandardy, etika a podobne.

Zásady a princípy

Spoločné znaky systémov verejnej správy v krajinách Európskej únie možno označiť aj ako zásady. Sem patrí garancia slobody občana, ochrana a rešpektovanie kľúčových práv človeka týkajúcich sa jeho bezpečnosti, prejavu a náboženského vyznania, vlastníctva majetku, združovania a zhromažďovania, súdnej ochrany, ochrany proti zásahom do jeho súkromného života, rodiny, domova a cti, práva na voľný pohyb po území štátu a na štátnu príslušnosť. K spoločným znakom možno zaradiť aj zásadu dôsledného oddelenia zákonodarnej a výkonnej moci, ústavnosti zákonov, zákazu spätnej účinnosti zákonov trestného práva, princíp právnej ochrany a právnej kontroly a zásadu právnej istoty a spravodlivosti. Pre Európsku úniu ďalej platí, že politika štátu sa zakladá na vôli väčšiny občanov prejavenej v demokratických voľbách, menšina má garantované právo, aby sa stala väčšinou, a konanie všetkých štátnych orgánov je dôsledne založené na rešpektovaní zákonov.

Súčasná demokratická verejná správa je postavená na štyroch princípoch. Demokratizácia znamená presadzovať a rozvíjať demokratické zásady za účasti najširšej verejnosti. Decentralizácia sleduje presun ústrednej právomoci na orgány nižšieho stupňa. Dekoncentrácia presúva pôsobnosti, kompetencie na špecializované orgány nižšieho stupňa.

Subsidiarita je princíp, podľa ktorého sa má rozhodovanie posunúť čo najbližšie k občanom.

Medzi princípy Európskeho správneho priestoru napríklad patrí princíp správy prostredníctvom práva, proporcionality (úmernosti), právnej istoty, legitímneho očakávania, nediskriminácie, práva na vypočutie v správnom rozhodovaní, predbežného opatrenia, spravodlivých podmienok prístupu k správnym súdom a zodpovednosti orgánov verejnej správy.

Z toho vyplývajú takzvané administratívnosprávne štandardy pre verejnú správu a verejné služby. Ide o spoľahlivosť, predvídateľnosť, otvorenosť, transparentnosť, zodpovednosť, účinnosť a efektívnosť. V prípade zodpovednosti musí existovať osoba a autorita, ktorá musí vysvetliť a obhájiť svoje konanie pred inými, nemožno oslobodiť žiadnu osobu a autoritu od kontroly a odborného preskúmania jej činnosti zo strany iných autorít.

Cesta k dobrej správe

Rada Európy v spolupráci s Varšavskou univerzitou zorganizovala v novembri minulého roku vo Varšave konferenciu pod názvom V úsilí o dobrú správu. Jej cieľom bolo propagovať odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy o dobrej správe a uľahčiť implementáciu v ňom uvedených pravidiel a záväzkov do právnych poriadkov jednotlivých členských krajín Rady Európy. Tento dokument bol prijatý 20. júna 2007. Ustanovuje základné princípy a pravidlá, ktoré by mali verejné orgány uplatňovať voči fyzickým a právnickým osobám, s cieľom dosiahnuť dobrú správu a efektivitu jej výkonu.

Dobrá správa predstavuje jeden z elementov dobrého vládnutia, ktoré má zabezpečiť a chrániť verejné dobro na základe princípov transparentnosti, efektivity, nestrannosti, rovnosti, zákonnosti a podobných zásad. Právo na dobrú správu je jedným zo základných práv tretej generácie a je zakotvené v článku 41 Charty základných práv Európskej únie.

Vzhľadom na to, že pojem dobrá správa nie je pojmom právnym, v súčasnosti neexistuje jeho jednotná, ani záväzná definícia. Možno konštatovať, že ide o organizáciu, manažment, fungovanie a činnosť orgánov verejnej správy v zmysle základných princípov dobrej správy na jednej strane a o konanie predstaviteľov (zamestnancov) konajúcich v mene orgánu na strane druhej.

Jednotlivé pravidlá a princípy dobrej správy sú formulované v prílohe spomínaného odporúčania Rady Európy, v takzvanom Kódexe dobrej správy. Vecne sú rozdelené do troch kategórií. Prvá kategória - princípy dobrej správy - zahŕňa princíp zákonnosti, rovnosti, nestrannosti, proporcionality, právnej istoty, primeranej doby rozhodovania, princíp účasti, rešpektovania súkromia a transparentnosti. Druhá kategória - pravidlá administratívneho rozhodovania - ustanovuje základné pravidlá rozhodovania verejných orgánov pri výkone ich právomocí, a to tak pri regulatívnych (všeobecne záväzných) i neregulatívnych (adresovaných jednotlivcom) rozhodnutiach. Ide najmä o ustanovenia upravujúce právo účastníka byť vypočutý (v rámci individuálneho rozhodovania), náklady rozhodovania, formu, oznamovanie a uverejňovanie administratívnych rozhodnutí, ich účinnosť, výkon a prípadné zmeny už vydaných rozhodnutí. Tretia kategória - opravné prostriedky - ustanovuje jedno z principiálnych práv, a to právo osoby požadovať preskúmanie rozhodnutia (okrem zákonných výnimiek), ktoré zasahuje do jej práv a záujmov a zároveň povinnosť kompenzovať, respektíve zabezpečiť nápravu pre osobu, ktorá utrpela ujmu v dôsledku nesprávneho rozhodnutia alebo nedbanlivosti orgánu verejnej správy.

Osvojovanie európskych štandardov

Na základe záverov varšavskej konferencie možno konštatovať, že dobrá správa je základom dobrého vládnutia vrátane ekonomického vládnutia a zohľadňuje tak organizáciu, ako aj fungovanie a činnosť verejných orgánov a ich predstaviteľov. Odporúčanie Rady Európy o dobrej správe ustanovuje minimálny štandard dobrej správy, ktorý by sa mal uplatniť vo všetkých členských krajinách Rady Európy. Tieto princípy a pravidlá by zároveň mali byť posilňované a rozvíjané v súlade s aktuálnymi potrebami.

Princípy dobrej správy by sa mali uplatňovať vo všetkých vyspelých moderných krajinách. Záleží však na spôsobe ich aplikácie. Slovenská republika s ohľadom na mnohé reformné aktivity v oblasti legislatívy uvedené pravidlá zakotvuje vo svojom právnom poriadku, a to tak v základnom zákone štátu - v ústave, ako aj v ďalších bezprostredne súvisiacich právnych normách.

Na tomto poli existuje ešte veľa otvorených otázok, ktoré si vyžadujú pozornosť a riešenie aj z našej strany. Smer modernizácie verejnej správy je nastavený už v programovom vyhlásení súčasnej vlády. Naznačené sú aj spôsoby, formy a cesty. Pôjde zrejme o nepretržitý proces analýzy a prehodnocovania dosiahnutého stavu a hľadanie racionálnych a efektívnych cieľových riešení za účasti ústredných orgánov štátnej správy, orgánov miestnej štátnej správy, územnej samosprávy a ďalších zainteresovaných subjektov v tejto oblasti.

V kontexte medzinárodného priestoru nemožno v najbližšom období očakávať, že by bol vytvorený kompetentný orgán s právomocou, ktorý by spracoval všeobecne prijateľný a záväzný koncept verejných služieb a služieb všeobecného záujmu. O otvorených otázkach však treba diskutovať – doma i v Bruseli.

Jozef BÚŠIK,
Zuzana BARBORÍKOVÁ

Späť