Disparita regiónov sa stále prehlbuje

Slovensko, 18. 4. 2008 (Verejná správa 8/2008)

Vo vnútornej regionálnej politike zohrávajú dôležitú úlohu nielen priame zahraničné investície, ale i podpora poľnohospodárstvu z rôznych zdrojov. Príspevok PhDr. Stanislava Buchtu z Výskumného ústavu ekonomiky poľnohospodárstva a potravinárstva v Bratislave analyzuje vyplatené verejné zdroje programu Sapard, Sektorového operačného programu Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka a Plánu rozvoja vidieka v rokoch 2004 až 2006. Okrem toho sa zaoberá i čerpaním priamych podpôr v tomto období.

K 31. decembru 2007 bolo v rámci programov Sapard, Sektorový operačný program Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka (ďalej aj SOP PaRV) a Plánu rozvoja vidieka prijatých 6 795 projektov. Schválených bolo 4 765 projektov, z toho bolo 2 449 ukončených. Prostredníctvom projektových podpôr Sapardu, SOP PaRV a Plánu rozvoja vidieka sa kumulatívne realizovali platby vo výške 17,1 miliardy korún, čo predstavovalo 82 % z nakontrahovaného objemu 20,9 miliardy korún. V tomto roku sa už budú platby zo starých programových dokumentov (skrátené programové obdobie 2004 - 2006) a nového Programu rozvoja vidieka na roky 2007-2013 vzájomne prelínať. To do istej miery skomplikuje monitorovanie čerpania prostriedkov.

Projektovo orientované a priame podpory

Do konca roka 2007 sa v programe Sapard schválilo 906 projektov za 4 426 387 tisíc korún. Realizované platby činili 4 306 571 tisíc korún, čo predstavovalo 97,3 percenta z nakontrahovaného objemu. Z vyplatených verejných zdrojov pochádzala jedna tretina z opatrenia 1 (investície do poľnohospodárskych podnikov) a takmer rovnaký objem pochádzal z opatrenia 2 (zlepšenie spracovania a predajnosti poľnohospodárskych výrobkov). Tretí najvyšší objem prostriedkov bol vyplatený z opatrenia 4b (diverzifikačné činnosti – infraštrukturálne investície neprinášajúce podstatnejšie výnosy, čiže do vidieckych obcí). Najvyššiu podporu zo Sapardu dostal Trnavský a Nitriansky, najmenej Žilinský kraj. V okresnom vyjadrení najviac verejných zdrojov smerovalo do priestorovo rozsiahlych produkčných okresov juhozápadného Slovenska, v ktorých je i relatívne veľký počet ekonomicky životaschopných podnikateľských subjektov.

Pokiaľ ide o Sektorový operačný program Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, k 31. decembru 2007 obsahoval 1679 schválených projektov za 9 746 899 tisíc korún. Realizované platby činili 7 542 036 tisíc korún, čo predstavovalo 78 % z nakontrahovaného objemu. Z 1679 schválených projektov bolo 1080 ukončených. Najvyššie čerpanie sa v rokoch 2004 a 2005 prejavilo v opatrení 1.1 (investície do poľnohospodárskych podnikov) a v opatrení 1.2 (zlepšenie spracovania a predajnosti poľnohospodárskych výrobkov). Priestorové rozdelenie podporných prostriedkov je veľmi podobné ako pri Saparde: najviac ich dostal západ a juh. Podobné proporčné rozloženie sa prejavilo i v prepočte na hektár využívanej poľnohospodárskej pôdy. Výrazným priestorovým hegemónom sa stali beneficienti zo západu. Najmenej investičných podpôr získali beneficienti zo severných oblastí.

Najviac podpory v rokoch 2005 - 2006 vyplatili Nitrianskemu, najmenej Žilinskému kraju. Najvyššie objemy zmluvne zakotvených prostriedkov sa koncentrovali do agrárnych oblastí juhovýchodného a južného Slovenska. Najvyššia váha, respektíve sila nakontrahovaných verejných zdrojov zo SOP PaRV sa prejavila predovšetkým v okresoch juhozápadného Slovenska a juhu východného Slovenska.

K 31. decembru 2007 sa v Programe rozvoja vidieka schválilo 2180 projektov za 6 718 180 tisíc korún, z nich 463 bolo ukončených. Platby sa realizovali vo výške 5 260 215 tisíc korún, čo predstavovalo 78 % z nakontrahovaného objemu. Najvyššie čerpanie sa koncentrovalo do opatrenia č. 5 – agroenvironment. V rokoch 2005 - 2006 sa najviac prostriedkov ušlo Prešovskému, najmenej Nitrianskemu kraju. Do severných oblastí smerovalo v prepočte na hektár poľnohospodárskej pôdy dvojnásobne viac prostriedkov ako do južných regiónov. Naopak, najmenej prostriedkov získali beneficienti zo západných a južných oblastí.

Priame podpory do poľnohospodárstva predstavujú rozhodujúcu časť výdavkov Európskej únie. V rokoch 2004 až 2006 boli poskytované formou jednotnej platby na plochu a doplnkových priamych platieb. Pri doplnkových priamych platbách ide o podporu plodín pestovaných na ornej pôde, tabaku, chmeľu, chovu dojčiacich kráv a chovu bahníc, jariek a kôz. V rámci schváleného Plánu rozvoja vidieka 2004 - 2006 podľa opatrenia 3 sú cez priame podpory poskytované vyrovnávajúce príspevky znevýhodneným oblastiam a oblastiam s environmentálnymi obmedzeniami.

Na priame podpory (podpory zúčtovávané do výnosov) sa vyplatilo 26,12 miliardy korún. V prepočte na jeden hektár využívanej pôdy to činilo 13 923 korún. Nitriansky kraj je jednoznačným hegemónom v objeme poskytnutých priamych podpôr, pričom každá piata žiadosť bola z tohto kraja.

Počty žiadostí sa za sledované obdobie zvýšili o 9 percent. Priemerná výška čerpania na jednu žiadosť sa zvýšila z 314,4 tisíc korún na 351,3 tisíc, čiže o 11,7 percenta. Vyšší počet žiadostí vyplynul zo stúpajúceho záujmu fyzických osôb, ale tie získavali podstatne nižšie podpory ako korporatívne organizácie. Pri prepočte priamych podpôr na hektár využívanej poľnohospodárskej pôdy sa preukázalo, že najvyššie finančné objemy sa dostali do menej produkčných severných okresov.

Štruktúra poskytovaných podpôr

V rokoch 2004 - 2006 sa v rámci podpornej politiky vyplatilo 37 miliárd korún (bez štátnej pomoci, trhových opatrení a dotácií na cukor). Viac ako dve tretiny tvorili priame podpory a necelú jednu tretinu projektové podpory financované zo Sapardu, Sektorového operačného programu Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka a Plánu rozvoja vidieka.

Zatiaľ čo projektové (investičné) podpory sa koncentrovali predovšetkým do produkčných oblastí západného a južného Slovenska, priame podpory sa, naopak, koncentrovali do menej produkčných oblastí severného a východného Slovenska. Vyrovnávacie príspevky znevýhodneným oblastiam a oblastiam s environmentálnymi obmedzeniami tvorili v sledovaných rokoch jednu tretinu z celkového objemu všetkých priamych podpôr. V severných oblastiach činili dokonca viac ako polovicu, v produkčných západných a južných oblastiach zhruba jednu pätinu. Objem všetkých podporných prostriedkov (vrátane projektových podpôr) v prepočte na hektár využívanej pôdy bol výrazne vyšší v menej produkčných severných a východných oblastiach. Severné a východné oblasti sa tak z hľadiska celkovej podpornej politiky dostávajú do pozície majoritných príjemcov verejných zdrojov. V analyzovanom období 2004 - 2006 vo všetkých okresoch prevyšovali priame podpory nad investičnými dotáciami, čiže tieto platby jednoznačne dominovali v štruktúre podpornej politiky.

V rámci všetkých podpôr (investičných i priamych) sa vyplatilo do východných regiónov 20 473 korún na hektár, čo je o 7 percent viac ako na západ. Vôbec najvyššie celkové podpory na hektár poľnohospodárskej pôdy získali príjemcovia zo severných oblastí, o 17 percent viac ako v južných oblastiach a o 11 percent viac, ako bol celoslovenský priemer. Naopak, najnižšie celkové podpory získali príjemcovia z juhu. Pohľad vyjadrený prepočtom na poľnohospodársku pôdu naznačuje jednoznačnú dominanciu celkových podpôr na severe a východe a to vďaka priamym podporám, ktoré v celkovej štruktúre podpôr výrazne dominujú.

Rozdielne výsledky rozloženia verejných zdrojov podľa krajov majú logickú väzbu na veľkosť kraja. V absolútnom vyjadrení sa vo všetkých podporných tituloch (s výnimkou Programu rozvoja vidieka) najviac verejných zdrojov vyplatilo do Nitrianskeho kraja, čo predstavovalo takmer jednu pätinu z celkového objemu všetkých podpôr. Naopak, v prepočte na jeden hektár poľnohospodárskej pôdy pri zohľadnení všetkých podpôr bol tento kraj na poslednom mieste. Najviac sa vyplatilo v Bratislavskom, Žilinskom a Prešovskom kraji.

Projektové (investičné) podpory zo Sapardu a sektorového operačného programu sa najviac koncentrovali do južných a západných oblastí (v absolútnom i relatívnom vyjadrení). V rokoch 2004 – 2006 sa vyplatilo na investície 10,907 miliardy korún, čo predstavuje 29,5 percent z celkového objemu všetkých podpôr. Na priame podpory sa za uvedené obdobie vyplatilo 26,117 miliardy korún. Tento typ podpôr mal opačné regionálne majoritné proporcie. Najviac priamych podpôr v prepočte na hektár poľnohospodárskej pôdy sa vyplatilo na sever a na východ. Pritom vo všetkých okresoch priame podpory prevyšovali investičné dotácie. To naznačuje, že v štruktúre podpornej politiky sú celoplošne dominantné. Pri zohľadnení všetkých podpôr (investičných i priamych) sa ukázalo, že najviac týchto prostriedkov v prepočte na hektár poľnohospodárskej pôdy išlo do severných a východných oblastí Slovenska.

Priame podpory nemajú výrazný rozvojový efekt. Skôr prispievajú k stabilizácii istej časti vidieckej populácie, predovšetkým spojenej s pôdou. Tento typ podpory je dôležitý skôr pre zachovanie kultúrnej vidieckej krajiny a zdravého životného prostredia, prípadne pre udržanie turistického potenciálu. Bez aktívnej poľnohospodárskej činnosti v týchto oblastiach by dochádzalo k devastácii krajiny a životného prostredia a k vyľudňovaniu krajiny. Z pohľadu vyváženého rozvoja regiónov prostredníctvom ekonomického rastu a zamestnanosti, a tým i zmierňovania nežiaducich rozdielov v rozvoji regiónov, vykazujú tieto prostriedky menší efekt.

V súčasnosti tvoria investičné podpory len necelú jednu tretinu všetkých dotačných podpôr. Priame podpory tvoria zvyšné dve tretiny, podpory do znevýhodnených oblastí činia takmer štvrtinu všetkých dotačných podpôr. I keď z ekonomického hľadiska majú za cieľ vyrovnávať náklady na produkciu, konzervácia súčasného stavu v týchto oblastiach nepovedie k rastu produkcie. Preto v budúcnosti treba optimálne nastaviť parametre rozvojových a krajinotvorných typov podpôr tak, aby pôsobili synergicky a zároveň aby eliminovali neefektívne využívanie verejných zdrojov.

Posilňovanie silných, znevýhodňovanie slabých

Analýzy naznačili isté potenciálne konflikty medzi očakávanými a skutočnými dopadmi.

Modernizácia fariem a technologické inovácie zvyšujú produktivitu práce, znižujú vysoké pracovné zaťaženie ľudí a obmedzujú ťažkú a špinavú fyzickú prácu. Sprievodným znakom tohto procesu bude nižší dopyt po pracovníkoch a snaha usporiť na mzdách.

Rozdeľovanie verejných zdrojov zo sektorového operačného programu a Sapardu ukázalo, že proces zvyšovania konkurencieschopnosti ekonomicky životaschopných podnikateľských subjektov pokračuje, lebo sa zakladá na technologickom pokroku a zvyšovaní produktivity práce. Rozdeľovanie finančných prostriedkov SOP PaRV a Sapardu prebiehalo výrazne v prospech ekonomicky silných subjektov, zvyšovalo podnikateľskú diferenciáciu a urýchlilo podnikateľskú reštrukturalizáciu v agropotravinárstve. Jednoznačným a dominantným projektovým hegemónom v SOP PaRV i Saparde sa stali obchodné spoločnosti, ktoré si rozdelili asi polovicu schválených verejných zdrojov. To korešponduje s ekonomickou silou podnikateľského subjektu, pretože verejné výdavky vo väčšine opatrení spravidla predstavujú polovicu oprávnených nákladov na príslušný projekt. Nutnosť spolufinancovania, relatívne značná časová oneskorenosť úhrady nákladov a ďalšie podobné faktory sa prejavili i v rozdielnej priemernej výške verejných zdrojov pripadajúcich na jeden projekt podľa právnych subjektov. Lepší prístup k verejným zdrojom majú ekonomicky silné subjekty, ktoré si tak budú zlepšovať svoju konkurencieschopnosť. Malé podnikateľské subjekty sú typické obmedzenými ľudskými, technologickými a finančnými zdrojmi a nižšou efektívnosťou. V súčasných podmienkach budú mať tieto podniky i naďalej sťažený prístup k projektovo orientovaným podporám (k verejným zdrojom).

Stratégia regionálnej politiky stanovená v Národnom strategickom referenčnom rámci (Európsky regionálny fond ERDF v rámci Regionálneho operačného programu) a v Národnom strategickom pláne rozvoja vidieka (Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka EAFRD v rámci Programu rozvoja vidieka 2007 - 2013) spočívajúca v podpore najvýznamnejších ťažísk (pólov) osídlenia (tzv. inovačné a kohézne póly rastu) explicitne smeruje k územnej koncentrácii podpôr. V tomto zmysle sa predpokladá postupné rozširovanie efektov rastu z rozvinutých (inovačné a kohézne póly rastu) do menej rozvinutých území (ostatné obce). Táto stratégia však povedie k tomu, že vyrovnávanie regionálnych disparít sa prejaví v menej rozvinutých územiach až s určitým časovým odstupom, alebo sa dokonca vôbec nemusí prejaviť.

Zaostávanie až zánik malých

Rozvoj vidieckych obcí mimo inovačných a kohéznych pólov rastu založený na podpore z EAFRD bude z hľadiska objemov verejných zdrojov zanedbateľný. Vzniká tak akútne nebezpečenstvo dlhodobejšieho zaostávania odľahlých vidieckych oblastí, postupného zániku osídlenia v týchto priestoroch a z pohľadu reprodukcie pracovných síl v poľnohospodárstve k problému zachovania rozptýlených pracovných príležitostí. Ide o aktuálny sociálno-ekonomický problém, ktorý treba v stratégii integrovanej regionálnej politiky zohľadniť a systémovo riešiť. Naznačená stratégia nezohľadňuje obmedzené a diferencované schopnosti rozvoja jednotlivých vidieckych obcí z vlastných zdrojov a nerešpektuje fakt, že dlhodobo zaostávajúce regióny a najmenšie vidiecke obce nie sú schopné sa rozvíjať svojimi vlastnými silami bez vonkajšej podpory.

Sektorový operačný program Poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka podobne ako Sapard neprispieva k rozvoju regiónov prostredníctvom vyrovnávania regionálnej konkurencieschopnosti, pretože podporné prostriedky sú priestorovo excentricky alokované, a tiež preto, že podporované podnikateľské subjekty výrazne negenerujú nové pracovné miesta. Výnimkou sú tri opatrenia: zlepšenie spracovateľnosti predajnosti poľnohospodárskych produktov a diverzifikácia poľnohospodárskych činností v sektorovom operačnom programe a diverzifikácia činností pre neinfraštruktúrne investície v Saparde. Tie však pomáhajú zvyšovať produktivitu práce. Tieto podporné prostriedky skôr prispievajú k nerovnomernému priestorovému zvyšovaniu ekonomickej konkurencieschopnosti silných podnikateľských subjektov a akcelerujú podnikateľskú reštrukturalizáciu v slovenskom agropotravinárstve. Dlhodobé pokračovanie tohto trendu indikuje potencionálnu hrozbu trvalého regresného vývoja poľnohospodárskych podnikateľských subjektov v menej produkčných regiónoch s následnými dopadmi na ich hospodársky a sociálny vývoj. Najmä v dominantných opatreniach došlo k vychýleniu do priestoru západného a južného Slovenska. V tomto zmysle veľké oblastné disparity môžu mať negatívne sekundárne vplyvy i na ostatné podnikateľské aktivity.

Dlhodobé spoliehanie sa severných a východných regiónov na priame podpory môže viesť u podnikateľských subjektov (žiadateľov) k zafixovaniu akejsi „kultúry závislosti“ od priamych podpôr a k absorpčnej neschopnosti, respektíve k poklesu záujmu o projektové podpory. Môže dojsť k trvalému rozdrobeniu Slovenska na oblasti, v ktorých prebehne podnikateľská reštrukturalizácia a zvýši sa podnikateľská konkurencieschopnosť na základe projektových (investičných) podpôr, a na oblasti, kde projektové podpory budú zastúpené len v minimálnej miere a podnikateľské subjekty, aby prežili, budú závislé od priamych podpôr. Naznačený vývoj môže viesť k dvojkoľajnosti poskytovania podpôr a zafixovaniu duálnych ekonomík.

Stanislav BUCHTA

Späť