Bohyňa justície prahne po zmene

Slovensko, 13. 10. 2008 (Verejná správa 21/2008)

Tretí pilier štátu vstupuje do novej etapy zmien. Dokumentuje to návrh Koncepcie ďalšieho rozvoja súdnictva v Slovenskej republike do roku 2010, ktorý spolu s hodnotením roku 2007 predložilo na rokovanie vlády ministerstvo spravodlivosti. V nasledujúcom príspevku predstavujeme jeho dominantné prvky.

Súdnictvo prešlo od roku 1989 tromi etapami – krízovou (v prvej polovici deväťdesiatych rokov), extenzifikačnou (v druhej polovici deväťdesiatych rokov) a stagnačnou, ktorá bola označovaná ako reformná (v prvej polovici tohto desaťročia). Súčasná etapa síce nemá ani oficiálny, ani pracovný názov, ale dominujú v nej stabilizačné a intenzifikačné prvky. Doznievajú v nej fenomény z krízovej etapy – dramatický úbytok sudcov, ktorý sa nedal ihneď nahradiť, a mimoriadny nárast káuz najmä kvôli reštitúcii a privatizácii.

To sa, prirodzene, odrazilo vo všetkých sférach uplatňovania práva, pre občanov najcitlivejšie pri zabezpečovaní práva na súdnu ochranu. Rozhodnutia Ústavného súdu SR a Európskeho súdu pre ľudské práva ukazujú, že sa nenapĺňajú v potrebnej miere základné ciele uvedeného práva – zákonné a spravodlivé súdne konanie a súdne rozhodnutie, predvídateľnosť súdneho rozhodnutia ako základ právnej istoty v právnom štáte a dosiahnutie spravodlivosti v primeranej lehote. Od tohto poznania sa odvíja ponúknutá koncepcia stabilizácie súdnictva.

Na prvom mieste prieťahy

Dokument ministerstva spravodlivosti uvádza tri základné problémy slovenského súdnictva: prieťahy v súdnom konaní, nestabilnosť právneho poriadku a nedostatočnú kvalitu sudcov a súdnych rozhodnutí.

Dlhé čakanie na súdne rozhodnutie nás vychádza draho. Štatistiky Európskeho súdu pre ľudské práva a Ústavného súdu SR sú veľavravné. Z 379 sťažností, pripísaných na vrub nášho štátu v období od 14. októbra 1994 do 30. júla 2007, Európsky súd pre ľudské práva rozhodol v náš neprospech v 124 prípadoch. Až v 85 prípadoch súd konštatoval porušenie práva na prerokovania veci v primeranej lehote.

Ústavný súd v roku 2006 rozhodol o porušení práva všeobecnými súdmi v 441 prípadoch, pričom zbytočné prieťahy konštatoval až v 339 prípadoch. V rokoch 2004 až 2006 priznal na primeranom finančnom zadosťučinení takmer šesťdesiatdva miliónov korún, pričom výška finančného zadosťučinenia má stúpajúcu tendenciu. Je to aj dôsledok rozhodovacej praxe Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý viackrát prijal sťažnosti na Slovenskú republiku za to, že Ústavný súd SR priznal neprimerane nízke sumy finančného zadosťučinenia. Preto dal sťažovateľom „prídavok“ k zadosťučineniu.

Z hľadiska príčin vzniku prieťahov v súdnom konaní je značná časť spôsobená subjektívnym zavinením sudcu. Podľa ministra spravodlivosti treba zohľadniť podmienky, v ktorých súdy pôsobia. Stále majú na stoloch veľa, takmer stotisíc reštančných vecí ako pozostatok nahromadenia súdnych sporov v minulosti. Právny poriadok považujú sudcovia za nestabilný. Materiálno-technické vybavenie súdov najmä výpočtovou technikou je stále nedostatočné. Personálne obsadenie súdov je nerovnomerné a nepriaznivo pôsobí veľká fluktuácia administratívnych zamestnancov. Samotní sudcovia kladú na prvé miesto svoju pracovnú preťaženosť.

Minister Štefan Harabin síce súhlasí s tým, že na súčasnú agendu je sudcov málo, ale zároveň sa kriticky vyjadruje k ich výkonnosti a kvalifikovanosti. Upozorňuje napríklad na to, že aj ich vlastné súdne konania a rozsudky tvoria právo. Ak sa niekedy oprávnene sťažujú na nestabilnosť súdnej sústavy a právneho poriadku, tak sami nerešpektujú princíp právnej istoty založený na rovnakom postupe v obdobných prípadoch.

Kvalitu sudcov a ich rozhodnutí verejnosť vníma citlivo a odráža sa to v jej permanentne nízkej dôvere k súdnictvu. Svoje výhrady však vyslovila aj právnická obec. V stanovisku Fakulty práva Janka Jesenského Vysokej školy Višegrádu v Sládkovičove sa uvádza, že „prvým problémom justície je personálna kvalita sudcov v tom najširšom ponímaní, vrátane ich ľudských vlastností a ich vnútorného hodnotového systému“. Nedostatky v kvalite súdnych rozhodnutí štatisticky dokumentujú zrušené, respektíve zmenené súdne rozhodnutia po uplatnení opravných prostriedkov. Veľa naznačujú aj disciplinárne konania voči sudcom. Hoci tieto ukazovatele nemožno preceňovať, ani široko zovšeobecňovať, signalizujú, že ide o problém slovenského súdnictva. Jeho pôvod vidí minister spravodlivosti v krízovej etape nášho súdnictva po roku 1989, ale aj v oblasti vzdelávania a prípravy na sudcovské povolanie.

Impulzy zo zahraničia

Združenie sudcov Slovenska vo svojom stanovisku uviedlo, že sa situácia v súdnictve stala mimoriadnou, a mimoriadne situácie si vyžadujú mimoriadne riešenia, v prvom rade zvýšenie počtu sudcov. Prvým a zásadným krokom k odstráneniu problému prieťahov v súdnom konaní má byť preto mimoriadne zvýšenie počtu sudcov, najmenej o dvesto ešte v tomto volebnom období.

K tomuto kroku vedú ministerstvo aj dva ďalšie popudy. Jedným je výzva Výboru ministrov Rady Európy v súvislosti s pretrvávajúcim vysokým počtom sťažností na prieťahy v konaní. Jednorázové zvýšenie počtu sudcov by podľa ministra spravodlivosti mohlo výrazne prispieť k riešeniu problémov v súdnych konaniach. Zároveň by sa mali vytvoriť materiálne podmienky, ktoré by umožnili sudcom pojednávať viac ako dva dni v týždni. Druhým popudom sú nemalé náklady zo štátneho rozpočtu na primerané finančné zadosťučinenia za prieťahy v súdnom konaní. Náklady na mzdy nových sudcov by boli nižšie ako finančné záväzky, ktoré budú štátu neustále vznikať, ak sa neodstránia príčiny porušovania práva na prerokovanie veci v primeranej lehote.

Normalizáciu pomerov v slovenskom súdnictve by mohol s istým časovým odstupom overiť rakúsky model sledovania pracovnej zaťaženosti sudcov a optimálneho rozloženia ľudských zdrojov v súdnom systéme. Cieľom bude vytvoriť porovnateľné pracovné podmienky na našich súdoch a zaviesť objektívne kritériá merateľnosti práce sudcov. Od toho by sa potom odvodzoval potrebný počet sudcov aj nároky na štátny rozpočet.

Kvalita sudcov a ich rozhodnutí

Zásadné opatrenia treba vykonať už v príprave na sudcovské povolanie. Treba oživiť inštitút justičného čakateľa a nadviazať na pozitívne skúsenosti s jeho fungovaním v nedávnej minulosti. Ministerstvo spravodlivosti predložilo návrh zákona, ktorý by mal obnoviť tento inštitút. Každý uchádzač o funkciu sudcu by mal tri roky povinne vykonávať takzvanú prípravnú prax s určitými výnimkami pre vyšších súdnych úradníkov. Miesto justičného čakateľa by sa obsadzovalo štandardným výberovým konaním. Vzdelávanie justičných čakateľov bude garantovať Justičná akadémia SR a príslušný krajský súd. Počas praxe by mohol vykonávať úlohy prináležiace súdnym úradníkom. Každému čakateľovi bude pridelený sudca – školiteľ. Prípravná prax justičného čakateľa bude zavŕšená skúškou.

Pre sudcu sa vzdelávanie nikdy nekončí, ba je to jeho zákonná povinnosť. S tým sa počíta aj v jeho pracovnom rozvrhu. Kontrolu by mali vykonávať predsedovia súdov. Justičná akadémia by sa mala viac otvoriť poznatkom z mimojustičného prostredia, čo by prispelo aj k špecializácii sudcov. Obsah vzdelávania sudcov by sa mal orientovať na rast ich osobnosti. Kariérny postup sudcov by mal byť podmienený aktívnou účasťou sudcu na rezortnom aj mimorezortnom vzdelávaní. Na Najvyššom súde SR by mali pôsobiť iba sudcovia s úplným vysokoškolským vzdelaním.

Ministerstvo spravodlivosti vo svojom návrhu otvára otázku dočasného sudcovského mandátu. Keď ho svojho času zrušili, tak oponenti argumentovali tým, že „sudca na skúšku“ by bol vystavený rôznym tlakom a mohol by stratiť nezávislosť. Vznik Súdnej rady SR ako politicky nezávislého orgánu sudcovskej legitimity odstránil opodstatnenosť tejto námietky. Preto sa do programu zmien dostáva návrh znovu zaviesť dočasný sudcovský mandát obnovovaný Súdnou radou SR.

Na zvýšenie kvality súdnych rozhodnutí má poslúžiť vnútorná revízia súdov, ktorá sa v súčasnosti uvádza do praxe. Výsledky prvých revízií na niektorých súdoch preukázali značnú nejednotnosť pri ich vykonávaní a spracovávaní zistených údajov. Preto ministerstvo spravodlivosti vypracuje príručku pre vnútornú revíziu, ktorá bude rukoväťou pre vizitátorov pri revíziách, pri spracovávaní získaných faktov a dát a pri zostavovaní revíznych správ. Revízia by nemala byť len formálna, ale mala by sa premietnuť do vyvodzovania osobnej zodpovednosti sudcov za zistené nedostatky v kvalite ich rozhodovacej činnosti. Preto by sa mala vytvoriť ústavná možnosť odvolať sudcu pre dlhodobé a neuspokojivé plnenie jeho zákonných povinností. To by bol krajný prostriedok vyvodenia osobnej zodpovednosti za zistené nedostatky v kvalite rozhodovacej činnosti, ktoré zväčša nie je možné a neraz ani vhodné riešiť disciplinárnym rozhodnutím.

Cesty k stabilite

Stabilita právneho poriadku v rozhodujúcej miere závisí od politického konsenzu. Výkon reprezentatívneho mandátu v zastupiteľskej demokracii nemožno obmedziť ani v záujme zachovania stability právneho poriadku. Jedinou možnosťou obmedzenia zákonodarnej voľnosti je ústava. Na akúkoľvek novelu, alebo dokonca na vypracovanie nového základného zákona krajiny však treba širšiu politickú vôľu. Tak by sa mohla podľa názoru ministerstva spravodlivosti naplniť koncepcia stabilizácie súdnictva reálnym obsahom.

K stabilite právneho poriadku by mohlo prispieť zavedenie novej kategórie zákonov, takzvaných organických zákonov, podľa vzoru niektorých románskych krajín. Boli by to základné kódexy (Trestný zákon, Občiansky zákonník, Obchodný zákonník, Zákonník práce, Zákon o rodine), ktorých prijatie alebo zmena by podliehali osobitnému legislatívnemu postupu, najmä z pohľadu potreby vyššieho kvóra potrebného na prijatie organického zákona v porovnaní s obyčajným zákonom.

Stabilitu súdneho systému možno dosiahnuť širokou politickou dohodou na úprave ústavy v tom zmysle, že každá zmena súdnej sústavy bude možná len na základe prijatia ústavného zákona a základná sústava súdov bude priamo obsiahnutá v texte ústavy.

Stabilita právneho prostredia by sa dala dosiahnuť aj zmeneným prístupom k sudcovskej tvorbe práva, a to predovšetkým samotnými sudcami. Je to napokon právne zakotvené už v konštantnej judikatúre Ústavného súdu SR. Ministerstvo spravodlivosti vytvorí predpoklady na to, aby sudcovia a celá verejnosť mali prístup k súdnym precedensom ako prameňom práva. To sa týka súdnych precedensov nadštátnych súdov i slovenských súdov v prepojení na konkrétne ustanovenia právnych predpisov.

Peter KRÚTKY

Späť