Čím väčšie mesto, tým nižšia dôvera

Slovensko, 27. 3. 2009 (Verejná správa 6/2009)

Protikorupčné poistky odbúravajú riziko korupcie, prípadne automaticky signalizujú problémové oblasti a ukazujú, ako vzniknuté problémy riešiť. K tomu smeruje spoločný pilotný projekt mesta Martin a mimovládnej organizácie Transparency International Slovensko, ktorý predstavuje jej prezidentka Ing. Emília Sičáková-Beblavá a projektová manažérka Mgr. Miroslava Pagáčová. 

Po decentralizácii verejnej moci samospráva rozhoduje o pomerne slušnej sume verejných zdrojov. Jej výdavky v roku 2007 predstavovali 115,3 miliardy korún, čo predstavuje 17,4 percenta všetkých verejných výdavkov. Spolu s príspevkovými organizáciami samospráv dosiahli výdavky celého samosprávneho sektoru 127,5 miliárd korún, čo predstavuje 19,2 percenta všetkých verejných výdavkov. Okrem možnosti efektívnejšie a účelnejšie spravovať veci verejné a využívať verejné prostriedky decentralizácia so sebou priniesla i potenciálny priestor pre korupciu. Ten totiž narastá s rozširovaním právomocí verejného sektora, ak chýba výrazná transparentnosť, kriteriálne rozhodovanie a zodpovednostné mechanizmy lokálnej politiky – politikov i byrokracie.

Korupcia v miestnej samospráve

Prieskumy verejnej mienky a osobné stretnutia s ľuďmi, ktorí klientelizmus a korupciu v obciach zažívajú, umožňuje vytvoriť si pomerne presný obraz o tom, aké formy má korupcia na lokálnej úrovni. V novembri 2007 uskutočnila agentúra Focus prieskum verejnej mienky na vzorke 1019 respondentov. Až 36 percent respondentov hovorilo o rozšírenosti korupcie v miestnej samospráve. Oproti roku 2003 sa mierne zvýšila dôvera občanov v integritu miestnej samosprávy, hoci medzi obcami sú značné rozdiely. Relatívne najviac boli s integritou samosprávy spokojné malé obce. Horšie to bolo v mestách s počtom od 5000 do 20 000 obyvateľov. Obyvatelia veľkých miest Košíc a Bratislavy boli najmenej spokojní. Tieto výsledky môžu byť signálom pre mestské samosprávy, aby sa viac priblížili k občanom a snažili sa získať ich dôveru. Čo sa týka najrozšírenejších foriem korupčného správania, až 51 percent opýtaných uviedlo na prvom mieste klientelizmus a na druhom rodinkárstvo. 

Alarmujúce sú údaje o personálnej politike miestnych samospráv. Každý druhý opýtaný si totiž myslí, že jediná možnosť ako získať prácu na mestskom úrade, je korupcia alebo klientelizmus. Znova možno vidieť naviazanosť na veľké mestá, ktoré zamestnávajú pomerne veľký počet ľudí – tam vníma kriticky obsadzovanie miest až 74 percent respondentov. V tejto súvislosti by bolo treba zvážiť novelizáciu zákona o výkone prác vo verejnom záujme. Samoregulácia miest v tejto oblasti je nedostatočná.

Ďalšími oblasťami výskytu korupcie je predaj obecných pozemkov a vydávanie rôznych druhov povolení. Podnikatelia a živnostníci zvlášť upozorňujú na korupciu pri stavebnom konaní. Dôvodom na zamyslenie pre reprezentantov samospráv môže byť nepochybne fakt, že v porovnaní s podobným prieskumom v roku 2003 sa väčšina negatívnych údajov mierne zvýšila.

Za kľúčový nástroj na obmedzenie korupcie považuje 46 percent opýtaných zverejňovanie všetkých informácií o aktivitách obce, ako aj informácií o nakladaní s jej majetkom a financiami. Možno sa domnievať, že zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám je pre občanov zásadným nástrojom na získavanie tohto druhu informácií. Treba tiež poznamenať, že prostredníctvom zverejňovania informácií sa buduje dôvera občanov k samospráve. Ďalším opatrením, ktoré môže pomôcť korupciu v samospráve eliminovať, je podľa tretiny opýtaných dôsledné odstránenie konfliktu záujmov.  

Protikorupčnú agendu v jednotlivých komunitách najčastejšie presadzujú aktívni jednotlivci, usilujúci sa o verejnú kontrolu moci. Podľa výsledkov prieskumu, občania ich konanie vnímajú pozitívne - 46 percent respondentov si myslí, že aktivisti robia dobrú vec. Tým sa zároveň posilňuje vstupovanie do tvorby politiky na lokálnej úrovni.  

Možno teda konštatovať, že podľa prieskumu existuje väčšia dôvera v menších komunitách, kde sa verejná kontrola uskutočňuje najmä prostredníctvom neformálnych mechanizmov. Čím je mesto väčšie, tým menšia býva dôvera občanov. Preto je nesmierne dôležité posilňovať kontrolné mechanizmy, najmä otvorenosťou komunálnej politiky.  

Martinský príklad

Poznáme niekoľko prípadov zo zahraničia, keď predstavitelia miest otvorene vyhlásili korupcii vojnu. Spomeňme aspoň svetoznámy príklad bolívijského mesta La Paz. Jeho prvý demokraticky zvolený starosta Ronald MacLean Abaroa po štyridsiatich rokoch vojenského režimu stál v roku 1985 pred otázkou, ako sa vysporiadať so situáciou, keď krajina čelila hyperinflácii, mesto prezamestnanosti, korupcii a morálnemu úpadku. Abaroa so svojou úspešnou stratégiou zníženia voľnosti v rozhodovaní, obmedzenia monopolu a zvýšenia transparentnosti dodnes slúži ako inšpirácia pre ďalšie mestá vo svete.

Hoci v iných podmienkach, ale predsa jedinečnou v slovenskom prostredí je iniciatíva Martina. Jeho primátor Andrej Hrnčiar otvorene deklaroval vôľu mesta stať sa vlajkovou ľoďou v boji proti korupcii. Návrh primátora na projekt protikorupčnej stratégie schválilo mestské zastupiteľstvo v Martine v máji 2008. Na vypracovanie protikorupčnej stratégie oslovilo Transparency International Slovensko. Táto ponuka bola serióznou výzvou spolupracovať s miestnou samosprávou na zmenách vo všetkých kľúčových oblastiach s cieľom zaviesť komplexný súbor protikorupčných poistiek a odporúčaní ušitých na mieru srdcu Turca. Spoločný projekt pozostáva z troch hlavných fáz. Keď si pomôžeme lekárskym jazykom, môžeme ich nazvať stanovením diagnózy, výberom terapie a predpisom potrebných liekov a napokon samotnou liečbou.

V prvom rade sme potrebovali zistiť, nakoľko trápi korupcia nášho pacienta. Prvá fáza spočívala v audite sedemnástich vybraných politík mesta, napríklad predaja a prenájmu hnuteľného a nehnuteľného majetku, obsadzovania miest a postov na mestskom úrade a v mestských organizáciách, etickej infraštruktúry a konfliktu záujmov volených predstaviteľov, zamestnancov mesta a mestských organizácií, územného plánovania, zabezpečovania služieb alebo verejného obstarávania a dotácií. Na úvod prvej fázy sa uskutočnilo stretnutie s predstaviteľmi mesta, na ktorom sme spoločne identifikovali oblasti rozhodovania mesta citlivé na korupčné praktiky a pomenovali sme príčiny možného výskytu korupcie. Následne sme uskutočnili audit jednotlivých politík mesta, ktorý umožnil diagnostikovať stav korupčného potenciálu pri rozhodovaní samosprávy.

Metodika merania priestoru pre korupciu bola postavená na známom vzorci: korupcia sa rovná monopol plus voľnosť v rozhodovaní mínus transparentnosť. Určenie diagnózy spočívalo v analýze dát získaných prostredníctvom štruktúrovaného dotazníka, z interných dokumentov mesta a z osobných konzultácií. Uskutočnili sme seminár so zamestnancami mesta a mestskými politikmi, rozprávali sme sa tiež s hlavným kontrolórom aj s aktívnymi občanmi. Výsledkom bola správa z auditu, ktorá je verejne dostupná aj na internetovej stránke mesta.

Hoci v Martine mnohé veci fungujú bez osobitného protikorupčného programu, chýba akási inštitucionálna poistka, teda jasné formálne pravidlá zaručujúce spoľahlivý chod a výkon správy aj po prípadných personálnych výmenách. Našli sme aj viaceré slabé stránky rozhodovania mesta, ktoré sa pravdepodobne vyskytujú aj inde, napríklad málo informácií v niektorých oblastiach, málo súťaženia, nevymáhané etické pravidlá.

Druhá fáza projektu sa začala prezentáciou výstupov z auditu a ich konzultáciou s predstaviteľmi mesta. Výstupom tejto fázy bol komplexný balík navrhovaných protikorupčných opatrení, ktorý má za cieľ zlepšiť fungovanie kľúčových politík mesta. Opatrenia boli navrhnuté tak, aby splnili hlavný účel celého projektu – zvýšiť transparentnosť a eliminovať priestor na vznik korupcie. Protikorupčné opatrenia sú postavené na troch princípoch: viac informácií, viac súťaže, viac vymáhateľných a jasných pravidiel.

Protikorupčné opatrenia

V oblasti zvyšovania transparentnosti navrhujeme zverejňovať informácie na internetových stránkach mesta, aby sa zvýšila informovanosť a zlepšil prístup verejnosti k tvorbe politiky mesta. Mali by sa napríklad zverejňovať zvukové záznamy zo zasadnutí mestského zastupiteľstva, sprístupniť verejnosti rokovania mestskej rady a komisií, zjednodušiť možnosť vystúpiť v rozprave mestského zastupiteľstva. Zároveň navrhujeme zaviesť, prípadne rozšíriť informačnú povinnosť pri rozhodovaní o dotáciách mesta, o činnosti mestskej televízie, informovať o napĺňaní a čerpaní mestského rozpočtu, a otvoriť pred verejnosťou rozhodovanie v sociálnych zariadeniach v zriaďovateľskej pôsobnosti mesta. Navrhujeme tiež zaviesť otvorenú súťaž pri predaji a nájmoch mestského majetku aj pri výbere zamestnancov mestského úradu a na posty zástupcov mesta v obchodných spoločnostiach s majoritou mesta.

Čo sa týka znižovania voľnosti v rozhodovaní, možno spomenúť náš návrh na zavedenie elektronických aukcií pri verejnom obstarávaní, ďalej návrh žrebovať nájomníkov mestských bytov spomedzi riadne registrovaných oprávnených uchádzačov, alebo postup pri riešení konfliktu záujmov osôb, ktoré rozhodujú o pridelení dotácií či o verejnom obstarávaní.

Transparency International Slovensko navrhlo mestu implementovať niekoľko inovatívnych techník. Príkladom je zriadenie pozície splnomocnenca pre etiku a rady pre etiku, od ktorých očakávame zavádzanie nového etického kódexu do každodenného rozhodovania zamestnancov samosprávy.

Takisto navrhujeme zavedenie elektronickej podateľne a elektronického registra žiadostí. Občan by tak mal možnosť stiahnuť si požadovaný formulár z internetovej stránky mesta a následne online sledovať stav vybavovania svojej žiadosti. Toto opatrenie súvisí s tým, že v meste Martin je v súčasnosti implementovaný projekt Digitálne mesto, ktorý tiež môže napomôcť pri zvyšovaní transparentnosti.

Posledná fáza projektu bude spočívať prevažne na pleciach predstaviteľov mesta. Nadväzuje na súbor navrhovaných protikorupčných opatrení, ktoré treba pretaviť do smerníc a všeobecne záväzných nariadení a napokon do každodenného rozhodovania. Koncom apríla sa v Martine uskutoční zasadnutie mestského zastupiteľstva, ktoré rozhodne, čo z našich návrhov uvedie do života.

Emília SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, Miroslava PAGÁČOVÁ

Späť