Zahraničné modely dávajú poučenie

Slovensko, 20. 3. 2007 (Verejná správa 6/2007)

Návrh nových pravidiel financovania súkromných škôl, ktoré v minulých mesiacoch pripravilo Ministerstvo školstva SR, vyvolal protirečivú diskusiu, ktorá stále rezonuje v odborných kruhoch i vo verejnosti. Uverejňujeme článok Ing. Pavla Straku, CSc., z Ústavu informácií a prognóz školstva v Bratislave, v ktorom túto problematiku predstavuje tak, ako ju riešia v jednotlivých krajinách Európskej únie.

V Európe sa pri financovaní súkromných škôl stretávame v podstate s dvomi základnými modelmi. V prvom prípade sa na súkromné školstvo hľadí ako na súkromné podnikanie s právom, ale nie povinnosťou usilovať sa o zisk, s výraznou autonómiou, ale aj s vlastnou zodpovednosťou vrátane zodpovednosti ekonomickej. Jednotlivé školy sa riadia len veľmi všeobecnými smernicami pre fungovanie škôl, ako sú základné štandardy výučby, či pravidlá pre štátne skúšky. Keďže štát k nim pristupuje najmä ako k podnikateľským subjektom, majú súkromné školy v tomto systéme len doplnkovú, zmluvnú dotáciu zo štátneho rozpočtu. Do ich autonómie je prirodzene zahrnutá aj voľnosť pri stanovení výšky školného. Možno hovoriť o skutočnej odluke súkromného školstva od štátu. Štátne školstvo je striktne oddelené od súkromného, ktoré nie je štátom príliš dotované, ale ani ovplyvňované a regulované. Preto sa vyberajú na týchto školách pomerne vysoké poplatky a navštevuje ich len malá časť najsolventnejšej populácie.

Druhý model zohľadňuje viac neziskové, netrhové poňatie vzdelávacieho systému a vyznačuje sa vyššou mierou štátneho intervencionizmu. Súkromné školy fungujú viac-menej podľa rovnakého režimu ako školy štátne. V tomto modeli štát súkromné školy výrazne dotuje, ale súčasne ich aj výrazne reguluje. Regulácia sa netýka len obsahu výučby, ale trebárs i výšky školného. Býva dokonca obvyklé, že škola, ktorá organizuje výučbu v rámci povinnej školskej dochádzky, nesmie vyberať nijaké školné, alebo ho požaduje len za preukázateľný nadštandard, akým sú napríklad exotické jazykové kurzy. Na stredných školách školné je, ale veľmi nízke. Štáty s týmto prístupom nechcú mať školy pre úzku, bohatú elitu a nedostupné pre priemerného občana. Majú záujem školy dotovať, podporovať rozmanitosť a pluralitu foriem vzdelávania, ale investujú štátne prostriedky, preto tieto školy chcú tiež ovplyvňovať a mať možnosť kontroly.

Súkromné vzdelávanie má veľmi diverzifikovanú podobu. Podľa všeobecnej definície do súkromného vzdelávacieho sektoru patria všetky formy vzdelávania založené a organizované fyzickými osobami alebo súkromno-právnymi spoločnosťami či nevládnymi organizáciami. Vnútri tohto sektora rozlišujeme medzi súkromným vzdelávaním v pravom význame tohto slova a dotovaným súkromným vzdelávaním. V prvom prípade ide o úplné financovanie vzdelávania fyzickými osobami alebo súkromno-právnymi osobami, na rozdiel od subvencovaného vzdelávania na ekonomickom zabezpečení ktorého sa podieľajú aj verejné orgány. Štáty EÚ možno na základe vzťahu medzi súkromným vzdelávaním a verejnými orgánmi rozčleniť do troch skupín.

1. Grécko a Veľká Británia súkromné školy nefinancujú z verejných rozpočtov. Štátu to však nebráni vykonávať kontrolu nad týmito vzdelávacími zariadeniami.

2. Francúzsko, Taliansko, Portugalsko formujú vzťahy medzi súkromnými školami a verejnými orgánmi na základe rôznych typov vzájomne uzatvorených zmlúv. V závislosti od typu zmluvy sa pohybuje výška dotácie a rozsah slobodného rozhodovania vo väzbe na podmienky – výučba, prijímanie učiteľov a tak ďalej, ktorých dodržanie im ukladajú verejné orgány.

3. Táto skupina zahŕňa väčšinu štátov, v ktorých sú súkromné školy podporované z verejných rozpočtov a vo všeobecnosti majú mnoho spoločného so štátnymi školami. V Belgicku, Dánsku, Nemecku, Španielsku, Írsku, Luxembursku, Rakúsku, Fínsku a Švédsku je súkromné vzdelávanie čiastočne alebo úplne dotované, ale je poskytované za viac-menej rovnakých podmienok ako vzdelávanie v štátnom sektore. V Holandsku je rovnosť medzi financovaním štátnych a dotovaných súkromných škôl garantovaná ústavou.

Vzdelávanie na štátnych školách dominuje vo všetkých štátoch, s výnimkou flámskej komunity v Belgicku a Holandska, kde väčší počet žiakov navštevuje dotované súkromné školy. V Grécku, Španielsku, Francúzsku, Írsku, Taliansku a Spojenom kráľovstve Veľkej Británie popri významnom percente žiakov, ktorí navštevujú štátne školy, alebo dotované súkromné školy, je aj malý podiel žiakov, čo dochádzajú do nesubvencovaných súkromných škôl.

Školská legislatíva

V Španielsku, Francúzsku, Írsku a Holandsku ukladá štátu povinnosť zabezpečiť financovanie súkromných vzdelávacích inštitúcií ústava. V iných krajinách možnosti financovania súkromných škôl z verejných rozpočtov nie sú zakotvené v ústave, ale z nej vyplývajú vzhľadom na to, že je v nej zakotvené právo slobodnej voľby a slobody vzdelávania, prípadne sú obsiahnuté v rôznych právnych úpravách.

Ak odhliadneme od ústavných princípov, základný legislatívny rámec pre činnosť súkromných škôl je vymedzený zákonmi, ktoré sú spoločné pre štátny a súkromný sektor, aj keď niektoré opatrenia sa vzťahujú iba na súkromný sektor. Platí to o Belgicku, Španielsku, Francúzsku, Írsku, Taliansku, Holandsku, Fínsku a Veľkej Británii. Existencia spoločných i osobitných zákonov je charakteristická pre Dánsko, Luxembursko a Švédsko. V Grécku, Rakúsku a Portugalsku základný legislatívny rámec vymedzujú špecifické zákony výhradne koncipované pre súkromný sektor. V nemeckých spolkových krajinách platia pre súkromné vzdelávanie osobitné zákony, alebo spoločné zákony pre štátny a súkromný sektor.

Vo všetkých členských štátoch EÚ na činnosť súkromných vzdelávacích inštitúcií dohliada štát. Samotnú kontrolu dodržiavania právnej úpravy vykonáva vo väčšine prípadov inšpekcia. Celková zodpovednosť za vzdelávanie na súkromných školách spočíva vo väčšine štátov na relevantnom ministerstve alebo inom centrálnom vládnom úrade. Regionálna či miestna úroveň štátnej správy má túto zodpovednosť v Belgicku – tri jazykové spoločenstvá, Nemecku – spolkové krajiny, Španielsku – autonómne komunity, a v Rakúsku.

V Belgicku, Španielsku, Francúzsku, Luxembursku, Holandsku, Portugalsku a Anglicku je na školách, ktoré dostávajú príspevky od štátu, hospodárenie s finančnými prostriedkami kontrolované.

V niektorých štátoch je navyše uzákonená požiadavka maximálneho alebo minimálneho počtu prijímaných žiakov a jej plnenie sa tiež pravidelne kontroluje. V niektorých štátoch minimálny počet prihlásených žiakov predstavuje jednu z podmienok na zriadenie subvencovanej súkromnej školy.

Obsah vzdelávania

Dôležitá kategória požiadaviek sa spája s obsahom poskytovaného vzdelávania. Napriek tomu, že v mnohých krajinách EÚ je ústavou zaručená, alebo z nej vyplýva sloboda vzdelávania, je niekoľko krajín, v ktorých štát vymedzuje aspoň základné vzdelávacie ciele pre žiakov súkromných škôl vo veku povinnej školskej dochádzky. Obsah vzdelávania zužujú len na predpísané zámery a ciele v Dánsku, Nemecku, Holandsku, Portugalsku a Švédsku.

Špecifickejšie požiadavky na obsah vzdelávania vo vzťahu na učebné osnovy majú v Belgicku, Grécku, Španielsku, Írsku, Luxembursku, Rakúsku, Fínsku a Veľkej Británii. Len v Grécku, Írsku, Fínsku a v Anglicku sú školy zaviazané úplne sa prispôsobiť celoštátnym učebným osnovám. Z požiadaviek „základnej jednotnosti“ v rakúskych školách špecifického typu a „vhodnosti“ v Británii však vyplýva, že ani v týchto štátoch sa učebné osnovy osobitne neodlišujú od učebných osnov v štátnom sektore. V Belgicku, Španielsku a Luxembursku len na primárnej úrovni štát určuje minimálne učebné osnovy. Osobitne v Luxembursku je dodržiavanie učebných osnov stredobodom záujmu pri zisťovaní, ktoré predchádza udeleniu súhlasu na zriadenie školy a jej ďalšiu činnosť.

Podmienky na zriaďovanie súkromných škôl sa prednostne sa vzťahujú na splnenie kvalifikačných noriem – odborné a morálne predpoklady zo strany pedagogického vedenia školy a učiteľského zboru. Hneď za nimi nasledujú kritériá, ktoré sa týkajú vybavenia budov, zabezpečenia zdravia a bezpečnosti. Tolerujú sa iba nepatrné výnimky, inak musia byť tieto podmienky splnené.

Vo všetkých štátoch Európskej únie je zriaďovanie súkromných škôl predmetom istých očakávaní vo vzťahu k obsahu vzdelávania a osem krajín prijalo v tomto smere aj odporúčania k učebným osnovám. Aj v krajinách, ktoré nemajú žiadne, alebo len veľmi limitované možnosti financovania súkromných škôl z verejných rozpočtov, ako Grécko, Taliansko a Spojené kráľovstvo, štát nezanedbáva možnosť určovať im základné zákonné rámce činnosti. Vo všeobecnosti platí, že v krajinách, v ktorých súkromné vzdelávacie zariadenia dostávajú finančnú podporu v rovnocennej alebo v takmer rovnocennej výške ako štátne školy, je vzdelávanie bezplatné bez ohľadu na sektor. Za svoje deti neplatia školné rodičia v Belgicku, Španielsku, Írsku, Taliansku, Holandsku, Portugalsku Fínsku, Švédsku, Anglicku. Ale vo väčšine štátov rodičia predsa len prispievajú na financovanie vzdelávania na dobrovoľnej báze. Niektoré školy vo Fínsku môžu požadovať školné, ak zabezpečujú vzdelávanie v zahraničí, alebo ak plnia osobitné vzdelávacie úlohy.

Naproti tomu súkromné vzdelávacie inštitúcie v niektorých štátoch vyberajú školné bez ohľadu na to, že dostávajú príspevky od štátu. Jeho výška môže byť obmedzená. Situácia v jednotlivých krajinách je špecifická. Napríklad nemecká ústava nedovoľuje nijakú diskrimináciu žiakov na základe finančnej situácie ich rodičov. Školné je primerané, prípadne súkromné školy garantujú žiakom z rodín s obmedzenými finančnými možnosťami určité úľavy. V Luxembursku štát nesie zodpovednosť za tie prevádzkové náklady, ktoré sa nepokrývajú zo školného. Školné je pomerne nízke, aby neznevýhodňovalo deti zo slabšieho sociálneho prostredia. Vo Francúzsku a v Rakúsku sa zo školného uhrádzajú určité položky rozpočtu školy, ktoré sú bez štátnej podpory. Vo Francúzsku sa školné využíva na financovanie výdavkov na údržbu budov. V Rakúsku pokrýva prevádzkové náklady.

Uvedené zahraničné skúsenosti napovedajú, že podmienky poskytovania príspevku z verejných rozpočtov súkromným školám by mala určovať osobitná zákonná úprava – ako je to vo väčšine európskych krajín. Štát, ktorý nesie zodpovednosť za vzdelávanie, však musí dohliadať aj na činnosť súkromných škôl. Túto jeho povinnosť je nutné premietnuť aj do legislatívy o ich financovaní. Zrovnoprávnenie financovania štátnych a súkromných škôl si vyžaduje aj kontrolu hospodárenia s pridelenými prostriedkami a hodnotenie efektívnosti ich vynakladania.

Späť