Elektronická vláda nestrpí liknavosť

Slovensko, 20. 3. 2007 (Verejná správa 6/2007)

Príčin zaostávania Slovenska v informatizácii je viacero: pri aplikácii informačných a komunikačných technológií sa nezohľadňuje špecifickosť verejnej správy, prioritou informatizácie boli doteraz technológie a pripravenosti prostredia na efektívne využívanie informačných systémov sa nevenovala náležitá pozornosť. Ing. Štefan Makara, PhD., vo svojom príspevku detailnejšie rozoberá uvedené príčiny a navrhuje koncepčný prístup k informatizácii verejnej správy.

Do informatizácie verejnej správy sa z verejných rozpočtov investujú veľké prostriedky. V rokoch 2002 - 2006 to bolo asi päťdesiat miliárd korún. Špecializované firmy dnes už ponúkajú technológie a riešenia s požadovanými kvalitatívnymi a výkonovými parametrami. Vláda prijala rozhodnutia týkajúce sa aj informatizácie, napríklad v Národnom strategickom referenčnom rámci alebo v projekte Minerva. Napriek tomu v oblasti informatizácie patrí Slovensko v rebríčku európskych krajín stále do poslednej skupiny. V rokoch 2007 - 2013 sa má u nás na tento účel použiť z eurofondov asi štyridsať miliárd korún a ďalšie miliardy z verejných rozpočtov. Bez zmeny v prístupe k informatizácii však nemožno očakávať efektívne využitie týchto prostriedkov, ani výrazný posun Slovenska v oblasti e-governmentu. Treba identifikovať príčiny nepriaznivého stavu a zvoliť efektívnejší prístup k aplikácii informačných a komunikačných technológií, najmä vo verejnej správe. Malo by sa predovšetkým vychádzať zo špecifík verejnej správy.

Podľa Ústavy Slovenskej republiky „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach, v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“. Inštitúcie, ktoré nie sú štátnymi orgánmi, majú vo svojom konaní vysokú mieru voľnosti, môžu robiť všetko, čo im zákon nezakazuje. Prioritnou úlohou verejnej správy je napĺňať národnoštátne záujmy. Cieľom aktivít verejnej správy nie je zisk, ale spoľahlivé fungovanie štátu. Osoby zvolené alebo menované do jej riadiacich funkcií plnia misijnú úlohu: realizujú štátnu politiku v príslušných oblastiach. Spôsob riadenia subjektov verejnej správy preto nemôže byť rovnaký ako pri riadení komerčných spoločností.

Systém riadenia štátu je založený na princípoch parlamentnej demokracie. Národná rada SR prostredníctvom zákonov stanovuje pravidlá, ktorými sa riadi celá spoločnosť, je teda inštitúciou s najvyššími riadiacimi kompetenciami v štáte. Metodické riadenie konkrétneho úradu na vymedzenom území je väčšinou v kompetencii niekoľkých vecne príslušných štátnych orgánov, teda niekoľkých právnych subjektov. V konkrétnej veci môže konať iba zo zákona kompetentný správny orgán. Verejná správa preto nemôže pôsobiť v konkurenčnom prostredí a ani v poskytovaní elektronických služieb zo strany správnych orgánov nie je možná konkurencia.

Štruktúra verejnej správy je zložitá. Predstavuje kompetenčne, hierarchicky a priestorovo rozľahlý systém, ktorý pozostáva z niekoľko tisíc právnych subjektov. Sú to orgány štátnej moci a správy, iné štátne a verejnoprávne inštitúcie, územná a záujmová samospráva, verejné korporácie, ostatní nositelia úloh z titulu prenesenia právomoci štátu, poradenské a informačné inštitúcie. Rozhodujúcimi zložkami verejnej správy z hľadiska priorít jej informatizácie sú štátne orgány a územná samospráva. Osobitosť územnej samosprávy je v tom, že jej vecná pôsobnosť sa člení na prenesenú a originálnu Nepôsobí v hierarchickej riadiacej štruktúre, lebo o bec aj samosprávny kraj sú právnickými osobami, ktoré za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodária s vlastným majetkom a s vlastnými príjmami.

Verejná správa má navonok fungovať ako jeden integrálny celok, čiže integrovaný systém. Vyplýva to z jej úlohy zabezpečovať zákonné práva a nároky verejnosti, ako aj plnenie povinností občanov voči štátu a obci. Jednotná interpretácia predpisov a rozhodovanie všetkých správnych orgánov v konkrétnej veci na základe rovnakých pravidiel a informácií na každom mieste v tom istom čase vyplývajú z platnej legislatívy. To znamená, že v rovnakom čase, na ktoromkoľvek mieste, na tom istom úseku správy by mala verejná správa poskytovať na území celého štátu rovnaký rozsah a kvalitu aj elektronických služieb. Elektronická forma súčinnosti úradov pri vybavovaní vecí nemôže byť zabezpečovaná zmluvami. Vzťahy upravené zmluvami sú typické pre privátny sektor. Súčinnosť subjektov verejnej správy pri výkone správy stanovuje zákon alebo medzinárodná zmluva. V kontexte súčinnosti úradov pri vybavovaní vecí treba pod verejnou správou rozumieť aj jej zložky pôsobiace mimo územia Slovenskej republiky, osobitne v krajinách Európskej únie.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že na informatizáciu verejnej správy nemožno aplikovať rovnaké postupy ako na privátny sektor. Prostredie verejnej správy treba koncepčne a systematicky formovať tak, aby bola schopná efektívne absorbovať projekty informačných a komunikačných technológií.

Faktory, ktoré významne ovplyvňujú pripravenosť prostredia na aplikáciu informačných a komunikačných technológií sú: politická podpora informatizácie, jej právny rámec (inštitucionálny a regulačný), technologická a komunikačná infraštruktúra, ľudia pôsobiaci v úradoch a inštitúciách verejnej správy. Venujme pozornosť faktorom, ktorých význam je stále nedoceňovaný, teda politickej podpore informatizácie a niektorým otázkam jej právneho rámca.

Politická podpora je dôležitým faktorom preto, lebo verejná správa predstavuje politicko-administratívny systém fungovania štátu. Proces efektívnej informatizácie musí byť riadeným procesom, ktorý splýva s procesom formovania právneho rámca verejnej správy. Riadenie informatizácie na základe uznesení vlády nie je dostatočne účinné. Uznesenia nemajú právnu silu, nie sú záväzné pre všetky zložky verejnej správy. Vláda môže prijaté uznesenia veľmi jednoducho zmeniť alebo zrušiť. Zákony aj rozpočty verejných financií schvaľujú poslanci, teda politici. Informatizácia je proces, ktorý presahuje konkrétne volebné obdobie. Kontinuita tohto procesu je nevyhnutná, reálne sa dá zabezpečiť len tak, že dokumenty strategického charakteru budú schválené konsenzom parlamentných politických strán. Úspešná informatizácia verejnej správy závisí nielen od zabezpečenia dostatočných finančných zdrojov, ale aj od ochoty zmeniť spôsob práce a organizáciu verejnej správy tak, aby sa zvýšila jej hospodárnosť, rozsah a kvalita poskytovaných služieb. Efektívna informatizácia verejnej správy vyžaduje strategický, koncepčný, integrovaný a kontinuálny prístup.

Súčasný stav politickej podpory informatizácie na Slovensku možno charakterizovať ako chladný. Potvrdzuje to niekoľko skutočností. Parlament doteraz neprerokoval žiadny dokument strategického alebo koncepčného charakteru, týkajúci sa informatizácie. Ani dokument Politika informatizácie spoločnosti v Slovenskej republike, schválený uznesením vlády č. 522/2001, sa nedostal na rokovanie parlamentu. Z hľadiska obsahu má iba deklaratívny charakter. Nijaký parlamentný výbor sa doteraz systematicky nezaoberal touto problematikou napriek tomu, že je považovaná za rozhodujúci pilier najväčšej spoločenskej reformy, ktorej výsledkom má byť znalostná ekonomika ako zdroj trvalo udržateľného rozvoja. Plány legislatívnych úloh vlád explicitne nepodporili realizáciu informatických projektov, ktoré sú obsahom vládou schválených dokumentov. V krajinách, ktoré sú úspešné v informatizácii verejnej správy, predchádzajú implementácii projektov e-governmentu príslušné zmeny v legislatíve.

Zmenu súčasného stavu možno dosiahnuť zvýšením spoločenského vedomia dôležitosti informatizácie pre spoločnosť, ako aj účasťou parlamentu na riadení procesu informatizácie. Okrem zákonov by sa mali poslanci zaoberať aj dokumentmi strategického charakteru a pravidelne hodnotiť stav informatizácie. Podľa článku 86 písmena h ústavy d o pôsobnosti parlamentu patrí: „rokovať o základných otázkach vnútornej, medzinárodnej, hospodárskej, sociálnej a inej politiky“. Informatizácia spoločnosti má komplexný a prierezový charakter, dotýka sa všetkých aspektov života spoločnosti. Preto by táto problematika mala byť stálou agendou konkrétneho parlamentného výboru. Je dôležité, aby parlament schválil aktualizovanú Štátnu politiku informatizácie spoločnosti v Slovenskej republike, ktorá bude mať charakter štátnej doktríny a nie iba politickej deklarácie. Do procesu informatizácie treba zapojiť všetky zložky spoločnosti. Informatizácia nemôže byť iba záležitosťou profesionálov - odborníkov v oblasti informatiky, dodávateľov technológií a poskytovateľov informatických služieb, ale každého. Jej význam je pre súčasnosť aj budúcnosť spoločnosti taký veľký, že realizácia tohto procesu by mala byť predmetom stáleho celospoločenského záujmu. Za stav informatizácie jednotlivých sfér spoločnosti by mali niesť priamu politickú zodpovednosť príslušní ministri a vedúci ústredných štátnych orgánov. Táto skutočnosť by mala byť explicitne uvedená v zákone č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácií ústrednej štátnej správy – v kompetenčnom zákone.

Inštitucionálny rámec vymedzuje účasť jednotlivých subjektov na informatizácii tak, že definuje hlavných aktérov, ich úlohy, kompetencie, povinnosti a súvzťažnosti. Formálne platný inštitucionálny rámec informatizácie, ktorý všeobecne a nejednoznačne pokrýva len niektoré ústredné štátne orgány, sme uviedli v článku Elektronicky vládnuť je efektívnejšie (Verejná správa č. 25-26/2006).

Z hľadiska doterajšieho riadenia informatizácie sa problematika informatizácie verejnej správy stotožňovala s informatizáciou štátnej správy. Problém informatizácie spoločnosti, ako aj pripravenosti prostredia verejnej správy na aplikáciu informačných a komunikačných technológií nepatrili medzi priority Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR, ani splnomocnenca vlády pre informatizáciu spoločnosti. Splnomocnenec zabezpečoval realizáciu viacerých projektov, ktoré vecne patria do kompetencie konkrétnych ústredných štátnych orgánov. Zasahovalo sa tak do kompetencií vecne príslušných štátnych orgánov, ktoré im vyplývajú z kompetenčného zákona aj zo zákona č. 275/2006 Z. z. o informačných systémoch verejnej správy. Úlohou ústredného štátneho orgánu pre informatizáciu je najmä iniciovať a koordinovať formovanie a realizáciu stratégie informatizácie, vytváranie jej právneho rámca, realizáciu projektov infraštrukturálneho a nadrezortného charakteru. Ústredné štátne orgány sú podľa zákona o informačných systémoch správcami informačných systémov príslušných úsekov správy a teda na týchto úsekoch správy určujú účel a prostriedky spracovávania informácií. Aplikácia informačných a komunikačných technológií na konkrétnom úseku správy bez legislatívnej podpory nemôže byť efektívna. Formovanie tejto podpory je predovšetkým v kompetencii vecne príslušných ústredných štátnych orgánov. Aplikačné programové vybavenie pre agendy konkrétneho úseku správy je elektronickou formou interpretácie platnej legislatívy a metodiky. Kvalitatívna úroveň a rozsah elektronických služieb verejnej správy, čiže vecná elektronická komunikácia medzi verejnou správou a verejnosťou, závisí od úrovne aplikácie informačných a komunikačných technológií v procesoch výkonu správy v rámci vertikálnej aj horizontálnej štruktúry verejnej správy.

Príčinou zaostávania Slovenska v informatizácii je najmä skutočnosť, že reálne nenaštartovalo koncepčne riadený proces informatizácie. Urýchlenie tohto procesu možno dosiahnuť súbežnou realizáciou aktivít, ktoré zvýšia politickú podporu informatizácie, naštartujú proces koncepčného a systematického formovania a aplikácie právneho rámca podporujúceho informatizáciu, a ktoré naštartujú aj proces koncepčnej a efektívnej aplikácie informačných a komunikačných technológií vo verejnej správe.

Koncepcia informatizácie spoločnosti

Pre zvýšenie politickej podpory informatizácie spoločnosti je dôležité, aby parlament schválil Štátnu politiku informatizácie spoločnosti SR a aby problematika informatizácie bola stálou agendou parlamentu.

Pre naštartovanie procesu koncepčného a systematického formovania a aplikácie právneho rámca, podporujúceho informatizáciu verejnej správy, je dôležité stanoviť architektúru právneho rámca informatizácie ako súčasti právneho systému verejnej správy. Zaviesť jednoznačnú a záväznú terminológiu v súlade s terminológiou odporúčanou Európskou komisiou a jej inklúziu do terminológie právneho systému verejnej správy. Ďalej sa odporúča rozšíriť legislatívne pravidlá vlády o požiadavku doložky vplyvu na informatizáciu, ktorá bude obsahom všeobecnej časti dôvodovej správy k návrhom zákonov, novelizovať kompetenčný zákon, zákon č. 369/1991 Z. z. o obecnom zriadení a zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov, ktorými sa explicitne vymedzia úlohy, povinnosti a kompetencie ústrednej štátnej správy a územnej samosprávy v oblasti informatizácie spoločnosti. V zákone o informačných systémoch treba odstrániť najmä terminologické a kompetenčné nezrovnalosti. Ďalej treba zaviesť jednotný systém identifikácie fyzických, ako aj právnických osôb. Dôležitým krokom je prijatie zákona o referenčných registroch a číselníkoch verejnej správy, ktorý vymedzí a definuje obsah, stanoví gestorov, ako aj práva a povinnosti, správcov, prevádzkovateľov a používateľov referenčných registrov a číselníkov v elektronickej forme. Základnými registrami verejnej správy sú: register obyvateľov, register ekonomických subjektov, register nehnuteľností, register územných identifikácií a register adries.

Započatie riešenia konkrétnych projektov odporúčame podmieniť schváleným plánom potrebných legislatívnych zmien s dôrazom na vecnú optimalizáciu procesov a previazanosť relevantných právnych noriem. Pri projektovaní informačných systémov treba požadovať aplikáciu procesného prístupu aj z vecného hľadiska. Za prioritné projekty možno považovať také, ktoré zabezpečia on-line dostupné základné referenčné registre verejnej správy, použiteľné na právne úkony, minimalizáciu administratívnej a kontaktnej náročnosti, čiže efektívnu komunikáciu v rámci verejnej správy, ako aj verejnosti s verejnou správou, elektronický systém podateľne, správy registratúry a práce s písomnosťami v úradoch aj inštitúciách verejnej správy a interoperabilitu informačných systémov verejnej správy.

Podmienkou úspešnosti informatizácie verejnej správy je legislatíva podporujúca takú integráciu, optimalizáciu a digitalizáciu primárnych procesov v činnosti subjektov verejnej správy, ktorá si vyžaduje elektronickú komunikáciu, umožňuje takúto komunikáciu verejnosti s verejnou správou, minimalizuje požiadavky na vstupné údaje do informačných systémov verejnej správy (princíp „raz a dosť“) a maximalizuje ich využiteľnosť.

Bez koncepčne a systematicky formovaného a v praxi dôsledne aplikovaného právneho rámca podporujúceho aplikáciu informačných a komunikačných technológií v procesoch výkonu správy a bez on-line dostupných dátových fondov verejnej správy, použiteľných na právne úkony, je e-government v praxi neuskutočniteľný a portál verejnej správy bude plniť iba funkciu on-line dostupnej informačnej kancelárie.

Elektronické vládnutie je pre verejnú správu aj príležitosťou na prehodnotenie a zmenu vzťahov medzi verejnou správou a verejnosťou, na reorganizáciu interných administratívno-správnych procedúr, na zlepšenie imidžu verejnej správy, ako aj na zvýšenie podielu a záujmu verejnosti na správe vecí verejných.

Späť