Reformy nemôžu prebiehať chaoticky

Slovensko, 11. 5. 2007 (Verejná správa 10/2007)

V organizáciách globalizovaného sveta sa kladie čoraz väčší dôraz na schopnosť pružne a adekvátne reagovať na množstvo zmien, ktorým sú každodenne vystavované. Táto skutočnosť predstavuje výzvy aj pre verejnú správu takisto konfrontovanú s meniacimi sa podmienkami v jej externom aj internom prostredí. Problematike riadenia zmien vo verejnej správe bol venovaný i príspevok, ktorý odznel na konferencii Ekonomická teória a prax – dnes a zajtra II., vo februári tohto roku v Banskej Bystrici. Jeho autorky – PhDr. Jana Mitaľová a Ing. Silvia Ručinská , PhD. – pôsobia na Katedre ekonomických vied, Fakulta verejnej správy Univerzity P. J. Šafárika v Košiciach .

Verejná správa častokrát výrazne zaostáva za modernizačnými trendmi v spoločnosti a už tradične zápasí s neefektívnosťou, nepružnosťou a konzervatívnosťou. Preto sa neustále hľadajú optimálne metódy a spôsoby, ako ju riadiť, inovovať, ako z nej vytvárať dôveryhodnú inštitúciu. Asi najznámejšou koncepciou v rámci týchto očakávaní sa stal nový verejný manažment (New Public Management – NPM), ktorý stojí na nasledujúcich základných myšlienkach: odbúranie hierarchického usporiadania, decentralizácia rozhodovania, decentralizácia zodpovednosti, participatívny spôsob vedenia, zavádzanie podnikateľského controllingu a účtovania, kontraktový prístup riadenia.

Nový manažment zdôrazňuje orientáciu verejnej správy a jej organizácií na výstupy, vďaka čomu nastala transformácia verejného sektora a organizácií verejnej správy vo viacerých západných európskych krajinách. Na základe koncepcie NPM môžeme tvrdiť, že je nevyhnutné, aby reforma verejnej správy prebehla v dvoch rovinách a rozlišujeme reformu vonkajšiu označovanú ako štruktúrnu a reformu vnútornú. Štruktúrna reforma verejnej správy súvisí so zmenami jej vonkajších vzťahov, s financovaním jej výstupov, s konkurenciou a vzťahmi s občanmi ako klientmi verejných organizácií. Reforma vnútornej štruktúry sa týka predovšetkým zmien vnútorných procesov vo verejnej správe a jej organizačného usporiadania. Na zmeny vnútorného prostredia verejnej správy a podnikateľskej jednotky možno použiť spoločné zásady a postupy prevzaté z klasickej teórie manažmentu.

Pri aplikácii New Public Managementu na slovenské podmienky môžeme v procese reformy verejnej správy na Slovensku identifikovať niekoľko rozhodujúcich krokov, ktoré výrazne zmenili jej charakter. Za najdôležitejší považujeme posun od centralizácie k decentralizácii, ktorý viedol k vzniku regionálnej samosprávy, k decentralizácii kompetencií a neskôr k fiškálnej decentralizácii. Uvedené decentralizačné tendencie sú prejavom vonkajšej reformy, hoci tá sa v podmienkach Slovenska prepájala aj so snahou modernizovať interné prostredie formou informatizácie verejnej správy, so vzdelávaním pracovníkov vo verejnej správe a vznikom nových študijných odborov, s posilňovaním klientského prístupu zo strany úradov.

Pri reforme vonkajšej štruktúry organizácie verejnej správy ide vlastne o tvorbu stratégie organizácie. Práve to, ako sa bude organizácia prezentovať navonok, čo sa prejaví najmä jej vzťahmi s vonkajším okolím, predstavuje voľbu jej stratégie. Kým vonkajšia reforma spočíva v tvorbe stratégie, zmeny vo vnútornej štruktúre sa týkajú predovšetkým zmien v organizácii a v procesoch. Podľa Chandlera platí, že „štruktúra nasleduje stratégiu“. Preto by mala prebehnúť najprv voľba stratégie v súvislosti s vonkajšou reformou a až jej by sa mala prispôsobiť vnútorná organizácia. Úlohou organizovania by potom malo byť, aby sa vytvorila taká organizačná štruktúra, ktorá umožňuje realizáciu stratégie čo najefektívnejšie. V súčasnosti sú tieto otázky prehodnocované pri zavádzaní procesného riadenia v organizáciách verejnej správy, čo súvisí práve s druhou oblasťou NPM - s internou reformou. V kontexte procesného manažmentu je potom možné rozlíšiť aj tretiu fázu, ktorá sa koncentruje na kľúčové aktivity organizácie. Týmto sa dá Chandlerova myšlienka rozšíriť na „štruktúra nasleduje procesy a tie vyplývajú zo stratégie“.

Procesne orientované riadenie je všeobecne založené na prístupe, že sa kombinujú vstupy v rôznych variáciách za účelom čo najefektívnejšieho dosiahnutia cieľov a v rámci tejto analýzy sa identifikujú, popisujú a optimalizujú prebiehajúce procesy. V praxi to zjednodušene znamená, že najprv si treba zadefinovať všetky úlohy a cesty, ktoré k úlohám vedú, a na základe toho k nim priradiť zodpovedajúce personálne, finančné, informačné a technické zdroje. Tento postup by mal prispieť k znižovaniu nákladov pri zvyšujúcej sa kvalite poskytovania verejných statkov.

Riadenie zmien

Verejná správa na Slovensku ako celok bola zasiahnutá množstvom zmien, s ktorými sa musela vysporiadať v relatívne krátkom časovom horizonte. Na niektoré zmeny nebolo pripravené najmä vnútorné prostredie organizácií verejnej správy. Pri akútnej potrebe riešiť oblasť verejnej správy v zmenených podmienkach venovalo sa viac pozornosti riešeniu štrukturálnych zmien. Nesmieme však zabudnúť na skutočnosť, že úspech implementácie vonkajších zmien závisí rozhodne aj od toho, ako je interné prostredie organizácií verejnej správy schopné so zmenami sa vysporiadať, prijímať ich, a takisto ako je pripravené ich riadiť.

Robins a Coulter tvrdia, že zmeny je možné zatriediť do troch kategórií: zmeny štruktúry (špecializácia práce, reťazec príkazov, rozpätie riadenia, miera centralizácie, formalizácia), zmeny technológie (pracovné postupy, metódy a zariadenia, informatizácia, inovácie), a zmeny ľudí (prístupy, očakávania, vnímanie, správanie, motivácia).

Pod všeobecným označením „manažment zmien“ podľa Vodáčka a Vodáčkovej chápeme schopnosť úspešne pracovať v dynamike meniacich sa podmienok manažérskej práce. Prístup k zmenám by mal byť cieľavedomou a racionálnou činnosťou. Realizátori zmien by mali vytvárať „zámerné zmeny“ a organizovať ich ako v rámci organizácie, tak aj navonok, a dokázať úspešne zvládnuť „nezámerné zmeny“, ktoré na organizáciu vplývajú bez jej vlastného pričinenia. Zastávame názor, že tak ako možno princípy a metódy manažmentu zmien využiť pri riadení zmien v podnikoch, v súkromnom sektore, je vhodné aplikovať jeho prístupy aj pri zmenách vo verejnej správe. Takáto aplikácia nevyžaduje žiadny špeciálny prístup. Možné riziká vyplývajúce z iného režimu, v ktorom verejná správa funguje, sú prekonateľné tak, ako sú prekonateľné prekážky v rôznych situáciách aj vo sfére podnikovej. Pretože aj každý podnik sa vyznačuje špecifikami, ktoré vyplývajú z jedinečnosti jeho prostredia, v ktorom pôsobí.

Manažment zmien ponúka viacero „zlepšovacích“ manažérskych prístupov, ktoré sa zaoberajú zmenami v organizáciách. Pri postupnom zavádzaní zmien do organizácií verejnej správy je efektívnosť jej fungovania a jej procesov možná len vtedy, ak nevyhnutnosť zmien budú vnímať nielen občania, ale aj samotní realizátori procesov verejnej správy a ľudia, ktorí verejnú správu tvoria. Závislosť vnútornej štruktúry od stratégie a procesov preto treba nadstaviť o najdôležitejšiu zložku, a to samotné postoje aktérov vo verejnej správe a vnútroorganizačnú kultúru a identitu.

Malo by teda platiť, že vnútorná štruktúra vzniká v nadväznosti na procesy, ktoré sú zadefinované v súvislosti so stratégiou a nad všetkým tvorí rámec organizačná kultúra. Myslíme si, že je nevyhnutné, aby samotná verejná správa bola iniciátorom svojich zmien a jej obhajcom. Kým nenastane zmena postojov a myslenia pracovníkov vo verejnej správe, nie je možné očakávať, že by reforma verejnej správy na Slovensku pokračovala úspešne. S tým, samozrejme, súvisí viacero kvalitatívnych parametrov, akými sú napríklad vzťah verejnej správy ku korupcii, morálny hazard alebo konflikt záujmov, ktoré sa u nás vnímajú pre klientsky orientovanú verejnú správu ako prekážky.

Iniciovanie zmien

Pri uplatňovaní zmien vo verejnej správe môžeme mať k dispozícií výborné nástroje vyplývajúce z teórií a očakávať od nich len tie najlepšie výsledky. Ak sa však nepoužijú správne, ak dokonca nevieme ako ich použiť, efekty sa stratia, či v najhoršom prípade spôsobia skôr deštrukciu. Zmenou je všetko, čo akýmkoľvek spôsobom transformuje pôvodný stav a snahou pritom je, aby sa veci menili k lepšiemu.

Decentralizácia verejnej správy bola krokom, ktorým sa sledoval aj efekt jej sprístupnenia občianskej a verejnej kontrole. Zvlášť oblasť samosprávy zaznamenala výrazný posun k nezávislosti. Preto je oprávnené očakávať od nej omnoho väčšie nasadenie a aktivitu pri realizácii zmien. Ak si uvedomíme, do akého množstva sfér a oblastí verejná správa zasahuje bez ohľadu na to, či sa týkajú konkrétneho jedinca (rýchlosť a pružnosť v správnom konaní a podobne) alebo celej spoločnosti či komunity (napríklad tvorba priaznivých podmienok pre podnikateľské prostredie a rozvoj regiónu), je nepísanou povinnosťou verejnej správy byť iniciátorom zmien, ktoré prispejú k skvalitneniu výkonu jej kompetencií. Mnohé samosprávy už pocítili túto potrebu a pokúšajú sa o inovatívne zmeny v rôznych oblastiach svojho fungovania zavádzaním integrovaných modelov kvality, vytváraním kancelárií prvého kontaktu a podobne.

V zmysle nového verejného manažmentu, ktorý hovorí o tom, že v záujme zvyšovania efektívnosti verejnej správy je výhodné vnášať do jej fungovania osvedčené a overené techniky z podnikovej sféry, sa využitie metód manažmentu zmien stáva pre ňu určitou výzvou. Podniky, ktoré nevyužívajú ponúknuté príležitosti, sú v dlhodobom horizonte odsúdené na neúspech. Verejná správa, ktorá sa nenaučí riadiť zmeny, neinvestuje správne do svojho ľudského potenciálu i technológii, môže mať navonok moderný obal, avšak vnútro ostane konzervované v starých postupoch a väzbách. Reforma verejnej správy neznamená len myšlienku, že verejnú správu treba „technicky prestavať“. Kroky vo sfére vonkajšej štruktúrnej reformy by mali byť len konštrukciou, v ktorej sa budú tvoriť nové stratégie vďaka kvalitnému ľudskému kapitálu, ktorý je schopný nielen na zmeny vhodne reagovať a riadiť ich, ale aj potrebné zmeny presadzovať.Pracovníci verejnej správy by mali byť iniciátormi jej vlastných zmien.

Jana MITAĽOVÁ, Silvia RUČINSKÁ

Späť