Dobrého hospodára zdobí predvídavosť

Slovensko, 11. 1. 2008 (Verejná správa 1/2008)

Správne zostavený rozpočet je základom dobrého hospodárenia. Chybný rozpočet doslova priťahuje krízové politické a ekonomické faktory. Korene treba hľadať už pri jeho zrode. Ako sa vyhnúť chybám pri tvorbe rozpočtu a následne krízovým udalostiam v živote samosprávy, to vo svojom príspevku vysvetľuje Ing. Ján Králik, CSc., z Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici.

Kríza rozpočtu sa prejavuje v prvom rade finančným nenaplnením príjmov, následne aj vecným neplnením úloh. Často býva dôsledkom chybného rozhodovania štatutárnych orgánov samosprávy, ale aj nevhodným postupom manažmentu samosprávy. Napríklad manažment samosprávy a jeho byrokracia mohli pri zostavovaní rozpočtu alebo v práci s ním zanedbať širšie politické a ekonomické súvislosti, uprednostnili operatívnu činnosť a nesprávne interpretovali informácie, podcenili závažnosť situácie, nedostatočne konfrontovali svoje názory s názormi ďalších odborníkov.

Krízu rozpočtu môžu vyvolať vonkajšie faktory, napríklad zmena dotačného systému zo štátneho rozpočtu alebo zmena daňového systému. Aj keď sú tieto zmeny dôsledkom rozhodovania mimo samosprávy, účet za to zaplatí obec. Krízu rozpočtu môže vyvolať aj prílišná ambicióznosť zostaveného rozpočtu. Čím viac akcií a položiek, tým je riziko väčšie, lebo samospráva silne závisí od spolupráce s vonkajším, ekonomicky nestabilným prostredím, alebo s konkrétnymi podnikateľskými subjektmi. Napríklad dodávateľ služby pre samosprávu sa môže dostať do konkurzu, bankový dozor vyhlási dozor nad financujúcou bankou samosprávy alebo štát zmení svoju hospodársku a politickú stratégiu v danom regióne. Tieto faktory môžu dlhodobo udržiavať rozpočet v kríze a samosprávu priviesť až k bankrotu, alebo nútenej správe. Môžeme to ukázať na príklade Banskej Bystrice.

V roku 1997 mesto zobralo značný úver od Slovenskej sporiteľne, ktorá si za sídlo podnikania vybrala Banskú Bystricu. Obidvaja zmluvní partneri predpokladali, že mesto splatí úver zo štátneho rozpočtu – zo zvýšeného podielu samosprávy na celkových daňových príjmoch štátu. Vtedy sa rozdeľovali aj podľa sídla právnickej osoby. Štát prišiel s programom privatizácie bánk, zmenilo sa sídlo banky a štát znížil aj prísun podielu z daní právnických osôb pre samosprávy. Nesprávna prognóza politiky štátu zo strany manažmentu mesta, ale aj jej partnera – banky, dostala mesto do rozpočtovej krízy. Banke narástli rizikové úvery. Preto žiadala od samosprávy ďalšie záruky, alebo splatenie úveru. Zmena manažmentu štátnej banky po parlamentných voľbách, zmeny v hospodárskej politike a verejnej správe znamenali pre mesto finančný kolaps.

Identifikácia hrozieb

Akákoľvek kríza v manažovaní samosprávy si vyžaduje dobrú úroveň verejnej komunikácie - public relations a komunikáciu s poslancami, obyvateľmi, odborníkmi aj zamestnancami samosprávy. Vo vzťahu k rozpočtu sú dôležité rozhodnutia, ktoré ochránia aktíva samosprávy, zachovajú jej majetok a stabilizujú mimorozpočtové zdroje tak, aby sa zachoval rozsah samosprávou poskytovaných služieb. Rovnako dôležité je vedieť identifikovať hrozby alebo udalosti, ktoré sa budú usilovať v čase krízy využiť vonkajšie právnické aj fyzické subjekty. Treba pozorne skúmať a identifikovať nielen lokálne, ale aj nadnárodné okolie. Záujem zo širšieho okolia trhu nemusí vôbec súvisieť s prvotnou príčinou krízy.

V rozpočtoch samospráv permanentne nastáva časový nesúlad výdavkov a príjmov, čo môže vyvolať neistotu alebo pochybnosti. Nedostatočná rezerva na účtoch alebo nevýhodné načasovanie príjmov a výdavkov pri vyrovnaných rozpočtoch môže pri nepredvídaných udalostiach prerásť z riešenia každodenných problémov do rozpočtovej krízy. Neprimerané reakcie môžu spôsobiť, že sa samospráva dostane až do celkovej vnútornej krízy.

Problémy môžu vyvolať aj prírodné udalosti, ako sú povodne, veterné smršte, snehové kalamity, zosuvy pôdy, lesné požiare, chrípkové a iné epidémie, ppremnoženie hlodavcov alebo hmyzu, ale aj ekologické havárie, znečistenie zdrojovpitnej vody, porucha čistenia odpadov, havárie technologického a infraštrukturálneho zabezpečenia služieb samosprávy občanom, ako sú poruchy rozvodov všetkého druhu, výpadky elektriny, prekážky v hromadnej doprave, statické poruchy mostov, cestných telies, rozkopávky, krádeže, vlámania a vandalizmus. Tieto príčiny môžu vyvolať výdavky nad rámec rozpočtu, čo najmä v čase finančnej nedostatočnosti predstavuje vážnu hrozbu. Príčinou krízy a rizikom pre rozpočet môžu byť i morálne zlyhania predstaviteľov samosprávy.

Ďalšou príčinou môžu byť zákonne i nezákonne vykonštruované situácie, ktoré spôsobia zadlženosť samosprávy. Krízovo a rizikovo môžu na rozpočet samosprávy pôsobiť i nepredvídateľné spoločenské udalosti, napríklad neočakávané návštevy predstaviteľov politického a verejného života, alebo spoločenské udalosti a akcie, ako sú štátne návštevy, ale aj medzinárodné športové podujatia.

Improvizovať vedia iba majstri

Uvedené udalosti vyvolajú tlak na rozpočet, potrebu nových očakávaných aj absolútne neočakávaných výdavkov, ale aj ich pokrytie z nových príjmov. Nie je totiž zabezpečený kapitálový príjem, ale kapitálový výdavok sa musí realizovať proti všetkým pravidlám. Neposkytnutie alebo meškanie prisľúbenej štátnej dotácie do rozpočtu samosprávy vedie k jeho krízovému stavu, lebo obce nepracujú s rezervou na havárie, či prírodné pohromy a iné neočakávané udalosti. Výskyt tohto druhu krízy je charakteristický najmä pre samosprávy s fyzicky zastaraným majetkom alebo na začiatku volebného obdobia, keď poslanci a manažment majú rozdielne a nevyjasnené priority v prideľovaní zdrojov.

Manažment samosprávy je každý deň postavený pred nejaký problém a hlavolam. Servírujú ich poslanci, občania i právnické osoby z trhu. Manažment sa musí vedieť vynájsť, ako prežiť a neohroziť fungovanie samosprávy. Hrozbou je každá udalosť, ktorá môže nepriaznivo ovplyvniť obecné aktíva. Primárnym východiskom z každej krízy samosprávy je vyhnúť sa chybným rozhodnutiam pri záchranných a ozdravných opatreniach. Manažment musí cítiť podporu poslancov. Tá je potrebná pri rozhodovaní o použití príjmov a majetku mesta najmä vtedy, ak sa názory expertov na riešenie krízy rozchádzajú.

Riešenie rozpočtovej krízy je vždy spojené aj s určitými stratami, ktoré môže manažment minimalizovať, ale nemôže im zabrániť. Napríklad aj preto, že na rozdiel od podnikateľov, obchodníkov alebo bankárov nemôže postupovať diskrétne, alebo dokonca utajene, lebo každé riešenie je na očiach verejnosti. Minimálne jedna zo zúčastnených strán je vtedy v postavení odporcu a môže zneužiť, respektíve využiť proces plnej informovanosti vo svoj prospech. Manažment samosprávy je pri riešení krízy vždy v konkurenčnej nevýhode a skôr mu hrozí strata dobrej povesti. Verejná dostupnosť informácií o polohe a výške účtov samosprávy obmedzuje finančnú operatívnosť. Potom už nastupujú aj iné straty, napríklad strata podnikateľskej príležitosti, strata príjmu, zvýšené výdavky na získanie nových zdrojov.

Manažment samosprávy by mal pri riešení krízy sledovať len verejné blaho, ale to je zatiaľ idealistická predstava. Prax ukazuje, že to je nielen otázka morálky, ale aj problém verejného práva.

Riziká sa dajú riadiť

Manažment samosprávy je v procese riadenia rizík pri riešení rozpočtovej krízy vystavený väčšiemu tlaku na voľnom trhu ako obchodná spoločnosť. Veriteľ vytvára tlak na zabezpečenie svojich príjmov bez ohľadu na časové možnosti samosprávy, na zlyhania štátu pri prevodoch alebo daňovníkov pri platbách, na problémy pri výbere samosprávnych daní a napĺňaní príjmovej časti rozpočtu samosprávy.

K zlyhaniam prísunu prostriedkov do príjmovej časti rozpočtu samospráv zo strany štátu dochádza z niekoľkých príčin. Najčastejšie je to nerovnomerný a nedostatočný výber daní zo strany štátu, čím sa priškrcuje redistribučný tok financií k samosprávam. Nasleduje nepravidelný prevod prostriedkov s rôznym časovým posunom cez rôzne výkonné štátne inštitúcie, napríklad cez regionálne daňové úrady a rezortné distribučné stupne štátnej správy. Rozhoduje i doba medzibankových prevodov peňazí medzi rôznymi finančnými inštitúciami. Ďalšou príčinou môže byť komplikovaný dotačný systém s administratívnymi bariérami, napríklad pri dotáciách na vykrytie výkonov na hromadnú dopravu vo verejnom záujme.

Zlyhávať môže i prísun platieb od občanov, a to aj z celkom prozaických príčin – kvôli insolventnosti, nízkemu príjmu v čase plnenia daňových povinností alebo nahromadenie platieb a úhrad v rozmedzí krátkeho času. Stáva sa i to, že občan ignoruje daňovú povinnosť, a tým prejavuje svoj odpor k spoločenskej a politickej situácii v štáte, niekedy i k samotnej samospráve. Problém môže spočívať i v komunikačnom zlyhaní pri doručení oznámenia o daňovej povinnosti, napríklad po nenahlásenej zmene adresy, v pracovnej zaneprázdnenosti ale i pri chorobe občana. Ťažkosti spôsobujú aj dlhé čakacie rady na úradoch, nepružné podmienky samosprávy na splnenie daňovej povinnosti, nemožnosť platby cez internet, prevodom z účtu, poštovou poukážkou, združené inkaso. Na vine môže byť aj právna nevedomosť občanov, ktorí nevnímajú ekonomické a politické zmeny, neprijímajú informácie a nemajú záujem o verejný život. Na pamäti treba mať i prípadnú právnu nespôsobilosť, nevládnosť alebo osamelosť, najmä starších ľudí, často aj s nevysporiadanými majetkovými vzťahmi.

Učiť sa od bankárov

V hospodárskej praxi je bežné a u bánk samozrejmosťou, že sa snažia vlastné riziká predvídať, pomenovať ich, včas identifikovať a riešiť. Vytvárajú si svoju stratégiu riadenia rizík a riešením rizík poverujú špecializované útvary. Tie majú za úlohu včas získať informácie na pomenovanie rizík, ktoré môžu nastať, aj keď zodpovednosť za strategické rozhodnutia (ako bude riziko odstránené) má vždy manažment. Operatívny výkon činností, ktoré predchádzajú riziku alebo ho zmenšujú, pripadá špecializovanému útvaru, alebo špecializovanému právnemu subjektu.

V samospráve úlohu analytika, stratéga a operatívneho pracovníka plní obvykle štatutár samosprávy. Ten obvykle nemá primerané rozhodovacie právomoci na strategické a operatívne riadenie rizika, ani zdroje, aby mohol riziko efektívne eliminovať. Štatutári, ani poslanci samosprávy nie sú pripravovaní na riešenie rizík a o rizikách v samospráve sa v odbornej literatúre pre samosprávy hovorí veľmi málo. Pritom život volá aj po zmene legislatívy.

Ján KRÁLIK

Späť