Ústavnosť stráži sudcovská trinástka

Slovensko, 3. 9. 2008 (Verejná správa 18/2008)

Ústavný súd SR na jar oslávil pätnáste výročie svojho vzniku. Za pomerne krátky čas sa stal dôveryhodným ochrancom ústavnosti, opretej o Ústavu SR, medzinárodné zmluvy nášho štátu a zákonodarstvo Európskej únie. Od februára 2007 stojí na jeho čele JUDr. Ivetta MACEJKOVÁ . V rozhovore, ktorý poskytla našej redakcii, osvetľuje spoločenský význam rozhodovania ústavných sudcov a prezentuje výsledky ich práce.

Pokiaľ ide o autoritu a dôveryhodnosť, súdnictvo sa pravidelne umiestňuje na dolných priečkach hodnotiaceho rebríčka vo viacerých prieskumoch verejnej mienky. Tie však nerozlišujú medzi všeobecnými súdmi, s ktorými sa občania spravidla v živote stretnú, a Ústavným súdom SR, pred ktorý sa dostanú zriedka. Keby sa tak stalo, bola by na tom vaša inštitúcia lepšie?

Neviem, či verejnosť už dostatočne vníma rozdiel medzi Ústavným súdom SR a všeobecnými súdmi. Postavenie ústavného súdu je zakotvené v článkoch 124 až 140 Ústavy SR. Je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti. O význame ústavného súdu hovoria najmä jeho kompetencie, pričom jednou z najdôležitejších je konanie o súlade zákonov, medzinárodných zmlúv a nižších právnych noriem s ústavou a ústavnými zákonmi. V tom i v inom sa postavenie ústavného súdu výrazne odlišuje od postavenia všeobecných súdov.

Keď som bola vymenovaná do funkcie predsedníčky Ústavného súdu SR, predsavzala som si zvýšiť dôveryhodnosť tejto inštitúcie, dostať ju viac do povedomia právnickej i laickej verejnosti. Teší ma, že si stále viac ľudí uvedomuje úlohu a poslanie ústavného súdu, ako aj význam jeho rozhodnutí. 

Uvedomujú si už občania a inštitúcie, v akých prípadoch sa môžu obracať na ústavný súd? Neberú ho niekedy ako zaklínadlo a či skôr vyhrážku, ako vysoko alebo ďaleko chcú pohnať svoje spory?

Každé konanie pred ústavným súdom sa začína na návrh. Kto môže podať návrh, je uvedené v zákone č. 38/1993 Z. z. o Ústavnom súde SR. Ak občan, právnický laik, tento zákon nepozná, tak si môže nájsť na webovej stránke Ústavného súdu SR zrozumiteľnú a prehľadnú inštrukciu - sprievodcu pri podávaní sťažností na Ústavnom súde SR. 

Ako sa realizuje táto inštrukcia v praxi?

I napriek tomu ústavný súd ešte stále eviduje nekvalifikované návrhy, ale pociťujem aj to, že právne vedomie laickej verejnosti sa zlepšuje. 

Kvalita rozhodovania, ktorá je verejnosti na očiach, závisí od kvality ústavných sudcov. Čo ju zaručuje? Aký by mal byť profesijný životopis ústavného sudcu, aby sa mohol naplno uplatniť?

Plénum ústavného súdu tvoria tri sudkyne a desať sudcov. V tomto kolektíve sú bývalí sudcovia, advokáti, pedagógovia právnických fakúlt, legislatívci. Myslím si, že toto zloženie je dobré, lebo umožňuje skĺbiť teóriu s praxou a takto dobre posudzovať jednotlivé, často veľmi zložité a odborne náročné podania. Takáto personálna skladba nie je len špecifikom Slovenskej republiky. Z rovnako širokého právnického spektra je zložený aj Ústavný súd Českej republiky a Maďarskej republiky aj Spolkový ústavný súd Nemecka.

Okrem toho je to dobré aj vzhľadom na širokú škálu podaní. Napríklad na ústavný súd podávajú občania sťažnosti na prieťahy v súdnom konaní na všeobecných súdoch, riešime i sťažnosti fyzických osôb, ktoré sú vo výkone väzby. Ústavný súd rieši sťažnosti na nezákonnosť a neústavnosť všetkých druhov volieb, rozhoduje o disciplinárnom konaní predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu SR a generálneho prokurátora SR, dáva súhlas na trestné stíhanie a vzatie sudcov všeobecných súdov do väzby. Už z toho vidno variabilitu a špecifickosť práce ústavných sudcov. 

Z vášho krátkeho výpočtu vyplýva, že sa zaoberáte politicky a ľudsky veľmi citlivými vecami, o právnej komplikovanosti ani nehovoriac. Ako pociťujete tento tlak?

Tú citlivosť nepopieram, najmä pokiaľ ide o disciplinárne konania a súhlas na trestné stíhanie a vzatie sudcov všeobecných súdov do väzby. Pri rozhodovaní vychádzame zo spisového materiálu, pri najmenšej pochybnosti dopĺňame spisy ďalšími výpoveďami svedkov, dôkazmi, dokumentmi, právnymi analýzami, stanoviskami, odbornými vyjadreniami a tiež judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu , ako aj judikatúrou iných ústavných súdov v Európe. 

Ako máme vnímať komentáre, respektíve vyjadrenia sudcov, ktorí majú výhrady voči rozsudkom, ako sa to stalo v prípade interrupcií?

Naše rozhodnutia musia byť jasné, zreteľné a zrozumiteľné. Sudcovi ústavného súdu neprináleží komentovať rozhodnutie, všetko je vyjadrené v odôvodnení. Niečo iné je, keď sudca vyjadrí v konkrétnej veci odlišné stanovisko. Na to má zákonné právo. 

V krátkej pätnásťročnej histórii Ústavného súdu SR však bolo – a máme to ešte v čerstvej pamäti – provizórium, keď súd nebol kompletný a nemohol prerokovávať kauzy, o ktorých mohol rozhodovať len v pléne? Vyplynulo to zo systému navrhovania a voľby ústavných sudcov, alebo to spôsobil iný faktor?

Toto nekomentujem. Bola to súhra viacerých okolností, že od roku 2004 prešli tri roky, kým sa skompletizoval Ústavný súd SR. Toto provizórium malo nepríjemný dopad v tom, že mnohé vážne prípady neboli rozhodnuté a popritom sa hromadili nové veci.

To bol najväčší problém, s ktorým som sa musela vysporiadať po svojom nástupe do funkcie – rozhodnúť veci z rokov 2001 až 2005 a zároveň priebežne rozhodovať nové veci, ktoré prichádzali. Jednoducho dostať sa k normálnemu pracovnému režimu. 

Aký bol váš kariérny postup a akú motiváciu ste mali k vstupu na pôdu ústavného súdnictva? Naplnili sa vaše očakávania?

Môj kariérny postup už rozobrali novinári do detailov a nemám k nemu čo dodať. Prešla som všetkým tromi stupňami všeobecných súdov – od okresného po najvyšší.

Motiváciou bola pre mňa nielen váha postu sudcu ústavného súdu, ale aj rôznorodosť agendy, s ktorou sa pracuje na ústavnom súde. Je pre mňa otázkou profesionálnej cti, aby rozhodnutia ústavného súdu, ktorému predsedám, boli kvalitné, pretože to je vlastne obraz ústavného súdu. Že vysielame dobrý signál o kvalite našej rozhodovacej činnosti, o tom svedčí aj odozva z iných európskych ústavných súdov, ako aj skutočnosť, že na Európskom súde pre ľudské práva v Štrasburgu nebol Ústavný súd SR neúspešný.

Ktoré kauzy za vášho poldruharočného pôsobenia vo funkcii sa vymykajú z bežnej agendy ústavného súdu, či už z dôvodu spoločenského významu, politických záujmov alebo odbornej komplikovanosti?

Myslím si, že to bol prípad interrupcií. Návrh bol podaný ešte v roku 2001. Rozhodnutie očakávala celá verejnosť. Tradičné pohľady a reálne potreby a hodnoty modernej doby polarizovali celú spoločnosť. Napokon v tejto veci mali odlišné stanovisko aj piati sudcovia ústavného súdu. Rozhodnutie očakávala celá Európa, najmä krajiny, ktoré v súčasnosti tiež riešia otázku interrupcií. Konkrétne mám na mysli Ústavný súd ČR. S jeho predsedom sme o tomto probléme hovorili veľmi otvorene. Ústavný súd SR dokázal riešiť problém európskych rozmerov a na to môžeme byť hrdí. Ďalej môžem spomenúť kauzy „preukazovanie pôvodu majetku“, „platy sudcov“, „sociálne zákony“, „zákonnosť odpisov alebo výpisov z registra trestov“. Českých ústavných sudcov zaujíma rozhodovanie aj o týchto veciach. Nie náhodou, veď ešte pred pätnástimi rokmi sme mali spoločný právny poriadok a mnohé právne normy prijaté v spoločnom štáte dodnes stále platia v oboch následníckych republikách.

Pre českú stranu môže byť inšpirujúce aj naše rozhodnutie z 27. februára tohto roku o tom, že Národná rada SR neporušila v máji 2005 Ústavu SR, keď vyslovila súhlas so Zmluvou o Ústave pre Európu bez toho, aby zároveň schválila ústavný zákon o vstupe Slovenskej republiky do štátneho zväzku s inými štátmi, ktorý by podliehal potvrdeniu v referende. Ústavný súd SR dospel k záveru, že v prípade Európskej únie nejde o štátny zväzok. Preto netreba prijímať osobitný ústavný zákon, ani vyhlasovať referendum. Českým kolegom sa teda ponúka analogické riešenie v spore, či je súčasná Zmluva o Európskej únii v súlade s ich ústavou. Z hľadiska medzinárodného práva ide v zásade o dva dokumenty s veľmi podobným právnym účinkom. 

Minulý rok v apríli navštívil Ústavný súd SR prezident Ivan Gašparovič, ktorý vás dva mesiace predtým vymenoval do funkcie. Ako právnikovi mu nepadlo zaťažko sformulovať niekoľko námetov, ktorými by sa mohli ústavní sudcovia zaoberať nielen z titulu funkcie, ale aj ako erudovaní právnici. Pripomenul dva vlastné bonmoty a obidva sa dotýkajú i rozhodovania ÚS SR. Prvý: „Oneskorená spravodlivosť nie je spravodlivosť.“ Druhý: „Nevymožiteľné právo nie je právo.“ Ako sa premietajú do rozhodovania a štatistík Ústavného súdu SR?

Vrátim sa na začiatok nášho rozhovoru. Povedala som, že mojím prvoradým cieľom je vybudovať z Ústavného súdu SR dôveryhodnú inštitúciu, ďalším bolo prioritne vyriešiť najstaršie prípady. Myslím si, že práve tu sme pokročili, lebo z 89 starých vecí nám za poldruha roka zostalo len šesť. Považujem to za priaznivý výsledok. Hneď za nimi bolo vybavovanie sťažností, týkajúcich sa komunálnych volieb z decembra 2006. Zo 138 sťažností máme už len deväť nerozhodnutých. Pritom rozhodujeme priebežne agendu, ktorá prichádza dennodenne na Ústavný súd SR. To by bola moja odpoveď na tému oneskorenej spravodlivosti.

Druhý bonmot pána prezidenta sa týka toho, že štyridsať percent podaní na Ústavný súd SR sa týka prieťahov v súdnom konaní na všeobecných súdoch. Keď je sťažovateľ úspešný a ústavný súd naozaj konštatuje prieťahy v súdnom konaní, tak dostane finančné zadosťučinenie. Len za prvý polrok roku 2008 sme rozhodovali v 173 takýchto prípadoch a priznali sme finančné zadosťučinenie pre sťažovateľov vo výške jedenásť a pol milióna korún. Je to varovný signál pre všeobecné súdy. Nie je predsa možné, aby niektoré prípady stáli na všeobecných súdoch štyri a viac rokov. Prieťahy v súdnom konaní sú tiež nosnou agendou Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu. O tom svedčí 181 prehratých sporov, týkajúcich sa prieťahov na slovenských súdoch.

O tomto probléme sa verejne diskutuje už roky. Minister spravodlivosti i samotné súdy prijímajú rôzne opatrenia, aby sa s ním vyrovnali, ale nápravu zatiaľ výraznejšie necítime. Ak by ste sa pozreli na dôvody, ktoré figurujú v kauzách na ústavom súde, čo je najčastejšou príčinou prieťahov?

Myslím si, že na to kompetentne a v patričnom kontexte môže odpovedať najskôr minister spravodlivosti. Osobne zastávam názor, že sudcov brzdia tiež časté novely základných kódexov, s ktorými pracujú, napríklad Občiansky zákonník, Občiansky súdny poriadok, Obchodný zákonník, Trestný zákon a Trestný poriadok. Zorientovať sa a rozhodovať v duchu nového znenia zákona si vyžaduje čas a sústredenú pozornosť. Horšie je však to, že v týchto právnych normách sú únikové možnosti pre obštrukcie, pri ktorých je sudca jednoducho bezmocný. Napríklad, nezaplatia sa včas a v predpísanej výške súdne poplatky, opakovane a bez prijateľného vysvetlenia sa nedostavia pred súd dotknuté strany, svedkovia alebo iné osoby, ktorých prítomnosť na pojednávaní si zákon vyžaduje, a tak ďalej. Konaniu nepomáha ani to, keď vec často mení zákonného sudcu. 

Akú odozvu majú na Ústavnom súde SR spory, ktoré Slovensko v Štrasburgu pred Európskym súdom pre ľudské práva prehralo?

Pozorne si všímame rozhodovanie Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu a dbáme na to, aby sa nám nestalo to, čo Ústavnému súdu ČR. Ten bol žalovaný na Európskom súde pre ľudské práva v Štrasburgu za prieťahy vo svojom vlastnom súdnom konaní.

Na okraj si však dovolím dve poznámky. Po prvé, aj Európsky súd pre ľudské práva v Štrasburgu je zavalený prípadmi a tiež má problémy s prieťahmi vo svojom súdnom konaní. Po druhé, prieťahy v súdnom konaní nie sú doménou len postkomunistických štátov, ale problémy v tomto smere má napríklad aj Spolkový ústavný súd Nemecka. 

Na poste ústavnej sudkyne máte možnosť posúdiť kvalitu našej legislatívy. Ivan Gašparovič povedal, že „náš právny systém sa stáva neprehľadným“. Programové vyhlásenie vlády zdôraznilo, že „legislatíva musí výrazne prispieť k právnej istote a právnej stabilite, zníženiu prieťahov v súdnom konaní a bezproblémovej aplikácii práva“. Zároveň volalo po minimalizácii možností rozdielnej, často veľmi protikladnej interpretácie. Začnime tým právnym systémom...

Ani by som nepovedala, že náš právny systém je vyslovene neprehľadný. Problémy spojené s častými zmenami, s chýbajúcou previazanosťou alebo nedotiahnutosťou niektorých právnych noriem vyplývajú z toho, že má len pätnásť rokov. Náš právny poriadok mal zatiaľ krátky čas na to, aby reflektoval zásadné premeny politického systému a vznik demokratických inštitúcií, zložitú viacstupňovú a viacetapovú transformáciu ekonomiky a budovanie základov občianskej spoločnosti. To je práca pre niekoľko generácií politikov a právnikov a u nás to musela stihnúť jedna, nanajvýš dve. Náš parlament doslova chrlí nové zákony a novely zákonov. Vláda, ministerstvá a ústredné štátne úrady vydávajú stovky nariadení a vyhlášok.

Navyše sme neboli uzavretí v našom národnom rámci, kde by sme vystačili iba s vlastným právnym poriadkom. Vstupom do Európskej únie náš právny poriadok „pribral“ na váhe implementáciou tisícok smerníc a rozhodnutí, a okrem toho nezabúdajme ani na záväzky, vyplývajúce z medzinárodných zmlúv a dohovorov. 

Už spomínaná výzva vládneho programu sa týkala v prvom rade kvality rozhodovania parlamentu. Zmenilo sa v ňom niečo k lepšiemu? Ako to pociťujete vo vašej práci, najmä ak nespokojenci každú chvíľu, po prijatí každého významnejšieho zákona, namietajú protiústavnosť právnej normy a avizujú, že sa obrátia na ústavný súd?

Z pozície predsedníčky ústavného súdu nemôžem posudzovať prácu Národnej rady. Rozdielnosť politického spektra sa premieta aj do rozdielnosti právnych názorov na každý prijatý zákon. Ako všade na svete vládna koalícia navrhuje zákony, opozícia ich kritizuje. Aj keď sa niekedy argumentuje protiústavnosťou toho alebo iného prijatého zákona, málokedy to kritici dotiahnu až k podaniu na ústavný súd. Napokon to vidno aj na pomerne nízkom počte návrhov na začatie konania o súlade zákonov s ústavou. 

Vaše rozhodnutia sú záväznou interpretáciou ústavy, zákonov a ďalších právnych noriem. Podaktorí politici a právnici však radi sypú právne názory z rukáva, najmä keď dostanú priestor v médiách. Sú právne vedomosti občanov – a právne vedomie vôbec - na takej úrovni, aby vedeli rozlišovať? Neodráža sa to, napríklad, aj v nekvalifikovanosti niektorých podaní?

Neviem, kto u nás zaviedol túto módu. Skrýva sa v nej nebezpečenstvo zavádzania a mystifikácie verejnosti, najmä ak hovoria o svojom právnom názore. Správnejšie by bolo hovoriť o osobnom názore na vec. Podávať prostredníctvom médií špekulatívne právne názory, ktoré sú vyslovované bez záruk a zodpovednosti, je voči občanovi neseriózne. 

Ak už hovoríme o podaniach, tak by sme sa mali zmieniť aj o tom, kto má právo sa obracať na ústavný súd. Programové vyhlásenie vlády odporúčalo zaradiť medzi oprávnené inštitúcie aj ombudsmana a Súdnu radu. Zákonodarcovia udelili toto právo len ombudsmanovi. A čo územná samospráva? Aký je váš názor ?

Okruh oprávnených subjektov, ktoré môžu podávať návrhy na začatie konania pred ústavným súdom, je dostatočne široký. Ak by sa predsa mal rozšíriť, tak by som skôr uvažovala o právnických fakultách a právnicky špecializovaných vedeckých ústavoch, rozhodne nie o územnej samospráve. 

Vychádzate zo skúsenosti z posledných komunálnych volieb?

Rozšíriť okruh oprávnených subjektov na podanie návrhov na začatie konania o územnú samosprávu nemá nič spoločné so 138 volebnými sťažnosťami na nezákonnosť a neústavnosť volieb z roku 2006, pretože sa nesťažovala územná samospráva, ale fyzické osoby, hnutia, politické strany. V súvislosti s touto agendou chcem podotknúť, že nie je mysliteľné a nie je ani v silách trinástich sudcov, aby v niektorých prípadoch vypočúvali päťdesiat a viac svedkov a zisťovali pravdivosť tvrdení sťažovateľov. Pri rozsahu našej agendy a kompetenciách je to neúnosná záťaž. 

Komunálne voľby v decembri 2006 na rozdiel od predchádzajúcich sa niesli v znamení výrazného nárastu sťažností na ich regulárnosť. Ak vychádzame z podaní na ústavný súd, vyplýva to z dier vo volebnom zákone alebo z politickej praxe?

Je to skôr v tom, ako ľudia narábajú so zákonom. Ich vynaliezavosť ako obísť zákon je až neuveriteľná. Objavili sa sofistikované metódy, napríklad pri prihlasovaní občanov na trvalý pobyt, v porušovaní volebného moratória, v kupovaní voličských hlasov, v krúžkovaní a krížikovaní kandidátov na hlasovacích lístkoch. Neboli to len malé a veľké obce, ale aj mestá, kde sa porušil volebný zákon. Z toho cítiť urputnejší zápas o kreslá starostov. V roku 2002 boli voľby zrušené len v jednom prípade. Po posledných voľbách v roku 2006 Ústavný súd SR voľby zrušil už v jedenástich prípadoch, a to sme ešte volebnú agendu neuzavreli.

Vaším hlavným „pracovným nástrojom“ je ústava. Čím by ste chceli prispieť do debaty odborníkov, či ju zmeniť od základu, alebo len čiastočne novelizovať?

Máme záujem vstúpiť do tejto diskusie aj s našimi vlastnými návrhmi, ktoré vzišli z našej rozhodovacej praxe, z praktických skúseností ústavného súdu. Spoločenský vývoj priniesol s novými javmi aj nové problémy, ktoré si vyžadujú právny rámec na úrovni základného zákona štátu. Máme zhruba tri návrhy: jeden sa týka zúženia kompetencií ústavného súdu, druhý definície bezúhonnosti sudcu ústavného súdu a tretí požiadavky na dvojinštančnosť rozhodovania v disciplinárnom konaní predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu SR a generálneho prokurátora SR a v konaní, v ktorom sa dáva súhlas na trestné stíhanie a vzatie sudcov všeobecných súdov do väzby. 

Ktoré medzinárodné kontakty považujete za prínos pre vašu prácu?

Veľmi dobré kontakty máme s Európskym súdom pre ľudské práva v Štrasburgu, a to priamo s predsedom Jean-Paulom Costom. Vychádza nám v ústrety tým, že dostávame promptne ich rozhodnutia. Cením si spoluprácu v rámci Benátskej komisie, osobitne s jej generálnym sekretárom Giannim Buquicchiom.

Vážim si spoluprácu s Ústavným súdom ČR a so Spolkovým ústavným súdom Nemecka, ktorý má v Európe vysoký kredit. Pri mojich návštevách sme našli veľa spoločných tém a okruhov núkajúcich sa na spoluprácu. Cenná je vo svojej obojstrannosti. Pretože nielen my, ale aj oni hľadajú v nej inšpiráciu pri riešení analogických problémov.

Zhováral sa Peter KRÚTKY

Späť