Reformu musíme dotiahnuť do konca

Slovensko, 27. 10. 2008 (Verejná správa 22/2008)

Únia miest Slovenska vznikla ako dobrovoľné záujmové združenie v roku 1994. Jej členskú základňu tvorí 78 riadnych členov – veľké a stredné mestá, deväť obcí a päť osobitných členov – mestské časti Bratislavy a Košíc. V súčasnosti zastupuje sídla s viac ako dva a pol miliónom obyvateľov. Na minuloročnom XVI. sneme bol za jej prezidenta zvolený dlhoročný primátor Trnavy Ing. Štefan BOŠNÁK. V rozhovore, ktorý nám poskytol, sme sa dotkli niektorých kľúčových problémov slovenských miest.

Ešte nedávno sa hovorilo na pôde miestnej územnej samosprávy o potrebe zavŕšiť reformu verejnej správy komunálnou reformou. Teraz sa hovorí už len o zefektívnení a skvalitnení toho, čo sa doteraz urobilo. Je to zmena v pojmoch, alebo v stratégii?

V tomto je stanovisko Únie miest Slovenska jednoznačné: bolo by žiaduce dotiahnuť otázku komunálnej reformy do konca, aspoň do tých desiatich rokov. Komunálna reforma sa týka predovšetkým obcí, menej miest, ale podporíme každú aktivitu, ktorá ju pohne dopredu. Myslíme si, že s efektívnosťou verejnej správy - a samosprávy osobitne - by sa mala doriešiť aj komunálna reforma.

Ide o zásadné politické rozhodnutie: komunálna reforma by mala nadväzovať na fiškálnu decentralizáciu. Po tejto línii by sa mal vytvoriť základný, smerodajný model a cez finančné otázky pristúpiť k organizácii samosprávnych orgánov a výkonu ich právomocí. V minulom volebnom období nebola na to v parlamente politická vôľa a ani v tomto – podľa mojich osobných skúseností – nie je.

Keď si všímame samosprávu vo svete, tak popri všetkých národných, regionálnych a lokálnych špecifikách vidíme aj to, že nie všetky obce sú rovnako zaťažené kompetenciami a ich výkonom. Ako môže mať obce so sto obyvateľmi vlastný stavebný úrad? U nás sa to doriešilo formou spoločných stavebných úradov. Zásadne som proti tomu, aby nám znovu vznikli nejaké vyvolené, strediskové obce, ktoré by si privlastnili rozhodovacie alebo výkonné právomoci tých menších. Viem si však predstaviť sústrediť určité administratívne a technické úkony na materiálne a personálne lepšie vybavených samosprávach cez združené úrady alebo spoločné úradovne. Vítané je všetko, čo prinesie synergický efekt bez narušenia samosprávnej demokracie.

Nemôžu byť takým spojovacím, integračným článkom pre menšie obce mestá a ich inštitúcie? Už teraz máme na to príklady...

Mestá sú prirodzenými centrami a priľahlé obce majú záujem o kooperáciu. Aj pre mestskú samosprávu je prínosom, keď jej úrad alebo organizácia obsluhuje väčší počet obyvateľov a partnerov. Spoločné úradovne vôbec nie sú vzácnosťou. Náš mestský úrad v Trnave akurát nie je typickým príkladom, lebo máme len jeden spoločný úrad, a to stavebný s obcou Zavar. Súvisí to s výstavbou automobilky PSA-Peugeot-Citroën v našich katastroch.

Zaujímavým rozhodnutím Únie miest Slovenska bolo zriadenie Komunálneho výskumného a poradenského centra. Bude to len monitoring a hodnotenie legislatívnych výstupov, alebo aj vlastná zákonotvorná iniciatíva?

Na viacerých úsekoch našej činnosti už dlhšie cítime potrebu profesionalizácie. Sú úlohy, ktoré sa už nedajú plniť iba na báze dobrovoľnej aktivity funkcionárov. Prvoradou úlohou centra bude spracovávanie odborných posudkov, stanovísk k legislatívnym opatreniam, pripraviť podklady na pripomienkové konania alebo verejné rokovania a tak ďalej.

To je vlastne až následná činnosť – posudzujeme niečo, čo už niekto druhý pripravil. Chceme sa však dostať do takej polohy, aby sme aj my boli iniciátormi riešení problémov, ktoré mestské samosprávy ťažia, aby sme vypracovali vlastné návrhy. Taký by mal byť návrh zákona na riešenie statickej dopravy v mestách. V podstate ide o parkovanie, ktoré si už vyžaduje legislatívnu reguláciu a koncepčné riešenie. Doteraz vypracované návrhy neboli úspešné a vzniklo akési vákuum.

Cez centrum uskutočňujeme aj benchmarking – porovnávanie efektívnosti a kvality práce mestských úradov. Je to významná metodická pomoc pre samosprávy. Centrum by malo mať aj poradenskú a vzdelávaciu funkciu. Do jeho pôsobnosti patrí tiež monitoring zo všetkých záujmových oblastí Únie miest Slovenska, aby sme vedeli, čím sa treba zaoberať, kde a s kým hľadať riešenia našich problémov a tak ďalej.

Presuny kompetencií nesprevádzali primerané presuny financií zo štátnej pokladne do mestských pokladní. Kde ste ten nepomer pocítili najviac a kde ho pociťujete doteraz?

Prirodzene, chceme, aby presun kompetencií sprevádzal aj presun takého balíka peňazí, ktorý bude stačiť na jej výkon. Nedávno sme rokovali s ministerstvom financií o budúcoročnom štátnom rozpočte a rozpočtových pravidlách a na programe bola aj táto požiadavka. Vzhľadom na priaznivý vývoj ekonomiky mestá a obce pociťujú prínos napojenia na dane fyzických osôb, ktoré progresívne rastú. Aj skutočnosť výberu daní by mala byť v tomto roku lepšia, ako sa odhadovalo.

Ale pozrime sa na to, kto má zásluhu na ekonomickom rozvoji krajiny? V prvom rade obce a mestá, ktoré vytvárajú podmienky na to, aby život - podnikanie, výroba, služby a infraštruktúra s tým spojená – riadne fungoval. My riešime územné plány, plány hospodárskeho a sociálneho rozvoja, priemyselné parky, mestské komunikácie, verejnú hromadnú dopravu, vodovody, kanalizácie, osvetlenie a tak ďalej. Ja chápem väčší príjem z daní ako satisfakciu, spravodlivú odmenu za to, že sme sa aktívne podieľali na rozvoji ekonomiky.

Bude to stačiť na vyrovnanie dlhodobo vytváraných dlhov, ktoré má samospráva postupne zlikvidovať?

V roku 1994 som počítal, koľko predstavoval v tom čase tento dlh len v Trnave. Dostal som ťaživé číslo – štyri až päť miliárd korún! Chceme ísť opravovať školu, požiadať o dotáciu, prípadne o príspevok z eurofondu a zistíme, že pozemok pod ňou nie je majetkovoprávne vysporiadaný. Školstvo vôbec je teraz jedna veľká čierna diera, v ktorej miznú desiatky milióny korún. Nijaký primátor, nijaký starosta peniaze nerozhadzuje, ale stav mnohých našich škôl je havarijný, a to sú pri všetkej sporivosti veľké výdavky. Teraz sa zaoberáme statikou a zateplením budov, vykurovaním, strechami, oknami, fasádami, elektrickými, vodovodnými a kanalizačnými rozvodmi, ale bude treba vymeniť a doplniť didaktickú techniku, učebné pomôcky, lavice a stoličky – to nebude mať konca.

Fiškálna decentralizácia nám veľmi pomohla, aby sme mohli tento proces zvládnuť. Každý primátor a starosta by chcel mať blahobyt a poriadok u seba doma, ale všetci sme si vedomí toho, že nemôžeme byť bez veľkých štátnych investícií – bez autostrád, železníc, telekomunikácií a tak ďalej. Preto pri rozdeľovaní prostriedkov zo štátneho rozpočtu nemôžeme mať veľké oči.

Už osemnásty rok pracujem v samospráve a od začiatku som sa usiloval o jej dôstojné postavenie. Kedysi sme chodili do parlamentu lobovať. Tu nám pridajte dvesto miliónov, tu tristo. Niečo sme dostali, niečo nie. Teraz si už môžeme kvalifikovane odhadnúť, koľko prostriedkov dostaneme z podielových daní, ale aj z iných zdrojov. Vytvorila sa stabilita v príjmovej oblasti miest a obcí, to považujem za hlavný prínos fiškálnej decentralizácie. Závisí teraz od nás, či tie prostriedky efektívne využijeme. Apelujeme na orgány štátnej správy, najmä na ministerstvá, aby nás neprekvapovali rôznymi operatívnymi nariadeniami, ktorými menia podmienky a zvyšujú nároky na prevádzku komunálnych inštitúcií, a tým aj na ich financovanie.

Ako ste už spomenuli, mestá a obce sa musia vyrovnávať s prevádzkovým, investičným a modernizačným dlhom v oblasti technickej a sociálnej infraštruktúry, občianskej vybavenosti a dopravných systémov. Čo z týchto dlhov mestá najviac ťaží?

Nepochybne je to doprava. Tá ťaží nielen mestá, ale všetky sféry verejnej správy, počnúc štátom a obcami končiac. A netýka sa len cestnej dopravy, ale dopravných systémov vôbec. Je to obrovský balík problémov, ktorý ťaží celú spoločnosť. Len Bratislava a Košice majú v intraviláne cestné komunikácie všetkých troch tried. My máme napríklad diaľničný privádzač do Trnavy, ktorý je v majetku Diaľničnej spoločnosti. Cesty prvej triedy má Slovenská správa ciest, cesty druhej a tretej triedy má Trnavský samosprávny kraj, a to ostatné má mesto. Keď chceme riešiť nejakú okružnú križovatku, na ktorej sa stretávajú cesty prvej a druhej triedy, prípadne aj miestna komunikácia, tak musíme rokovať s dvoma partnermi. Spravidla nám povedia: dobre, vybudujte to, ale my vám na to nedáme peniaze.

Pripravuje sa nový zákon o sociálnej pomoci a sociálnych službách. Keby prešiel parlamentom v navrhovanom znení, tak by tvrdo dopadol na mestá a obce. Prinútil by nás k veľkým investíciám v najbližších rokoch. Mať primerané zariadenia na tento účel by si žiadalo zložité a drahé rekonštrukcie starších budov, alebo novú výstavbu, ktorá by vyšla ešte drahšie. To už nehovorím o ich špecifickom vybavení a kvalifikovaných pracovníkoch.

Na sneme ste žiadali štátne orgány, aby vysporiadal vlastnícke práva a s nimi súvisiace záväzky k nehnuteľnostiam. Akým spôsobom zaťažuje tento problém mestské samosprávy? Aká je predstava Únie miest Slovenska o spôsobe jeho riešenia?

To je dlhodobé historické dedičstvo. Uhorské dedičské právo viedlo k rozkúskovaniu majetkov, ale ešte viac škody narobila majetkovoprávna prax medzi rokmi 1945 a 1989. My sme v Trnave zistili, že sídlisko, ktoré bolo postavené koncom päťdesiatych rokov, je na majetkovo nevysporiadanom pozemku. Na mestský úrad prišiel starší manželský pár – ja som bol vtedy viceprimátor – a oznámil mi, že pozemok, pôvodne poľnohospodársku pôdu, majú na liste vlastníctva. Svojho času sa nikto nestaral o to, aby urobil patričné úpravy v katastri a vlastníkov pôdy vyplatil, hoci zákony na to boli. Aj za socializmu sa dali pozemky vykupovať, ale nie všade si dali tú námahu, aby sa s majiteľmi vyrovnali a v katastri mali poriadok.

Pokiaľ ide o rozdrobenosť pozemkov, tak my sme zopakovali uhorskú prax, keď sme predávali pôdu pod bytovkami, lebo tam pripadlo na niektorých majiteľov napríklad pätnásť desaťtisícin. To bolo nešťastné riešenie. Navrhoval som, aby sme byty predali a pôdu pod domom ponechali ako trvalé vecné bremeno na nich, ale nedelili ju. Výstrahou nám môže byť východné Nemecko. Tam teraz búrajú staré panelové domy, pôda pod nimi má tisícky vlastníkov a tá sa bude dediť i deliť. Tam sa kataster zapotí.

Ako postupujete v tejto situácii?

Riešime to tak, že za identifikované plochy platíme zákonným majiteľom nájomné. Čo sme mohli, to sme vykúpili. Museli by sme obetovať ročný rozpočet mesta, aby sme pozemky úplne vysporiadali. Dnes nám už ani štát nedá pozemky zadarmo a musíme ich zaplatiť v trhovej cene. Nevysporiadanosť pozemkov je veľkou prekážkou pri podávaní žiadostí o granty. Ak sa nedohodnete s vlastníkom, nepochodíte. Ešte horšie je, keď ani neviete, kto je vlastníkom.

Túto situáciu spôsobil štát a štát by ju mal aj vyriešiť. Vyvlastňovať bez náhrady už dnes nemožno, je to v rozpore s ústavou i našimi medzinárodnými záväzkami. Ale treba stanoviť rozumnú, kompromisnú výkupnú cenu pre majiteľov pozemkov, na ktorých sú obytné domy, cesty, školy, verejné budovy a komunálne objekty, a postupne ich vykúpiť. Prečo by to štát nemohol riešiť napríklad dlhopismi splatnými do desiatich alebo pätnástich rokov?

Medzi prioritami únie ste na sneme uviedli starostlivosť o kultúrne a historické dedičstvo. Je vôbec možná nejaká jednotná stratégia, určitý optimálny postup vzhľadom na podmienky a dostupné prostriedky?

Je to veľmi komplikovaná agenda a tiež úzko súvisí s majetkovoprávnymi vzťahmi. Veľa mestských pamiatok je v súkromných rukách, fyzických aj právnických osôb, ale i cirkvi. Mestá majú toho oveľa menej. Naše samosprávy využívajú grantové schémy, ale v prípade potreby investujú zo svojich pokladníc. Nejaké predpisové, vzorové, všeobecne platné riešenie neexistuje.

Apeloval by som na pamiatkárov, aby realistickejšie určovali spôsob údržby a ochrany jednotlivých objektov, aby neboli úzkoprsí pri stanovení spôsobu renovácie a vnútorných úprav, aby prihliadali aj na ich praktické využitie v budúcnosti. Historické objekty musia žiť moderným životom práve tak ako tie, čo staviame dnes. Chceme z nich mať verejné budovy s atraktívnou historickou patinou, ale i s pracovnou alebo programovou náplňou, ktorá pritiahne ľudí a bude im slúžiť.

Urobilo sa veľa. Veľavravné a očividné sú aktivity členov Združenia historických miest a obcí Slovenska. To neboli len budovy, ale aj mestské hradby, parky, dlažby ulíc, chodníkov, námestí, sochy, ozdobné osvetlenia. Napríklad my v Trnave každý rok dávame nejaké peniaze na obnovu hradieb a je nádej, že obnovíme z nich asi sedemdesiat percent, čo je rarita nielen na Slovensku, ale i v Európe. Veď naši predkovia nimi ohradili plochu bezmála šesťdesiat hektárov.

Hromadná verejná doprava patrí k najkritizovanejším sféram služieb obyvateľstvu. Individuálna doprava zase prináša iné problémy. Je možné dosiahnuť medzi nimi nejakú vyváženosť, alebo ich nejako skĺbiť? Čo by to stálo?

Napriek regionálnym a lokálnym špecifikám je mestská hromadná doprava problémom z viacerých pohľadov. Je to otázka obnovy vozového parku, čo postihuje v súčasnosti drvivú väčšinu prevádzkovateľov. Núti ich k tomu vek a technický stav vozidiel, prísnejšie požiadavky na ochranu životného prostredia a na bezpečnosť dopravy. Na Slovensku vo vlastnej réžii hromadnú dopravu len päť miest má – Bratislava, Žilina, Banská Bystrica, Prešov a Košice. V ostatných, aj u nás v Trnave, ju zabezpečuje súkromno-štátna akciová spoločnosť, ktorej zo zákona uhrádzame stratu na výkonoch vo verejnom záujme. Je to absurdné pravidlo. Každý nový autobus, ktorý nasadí napríklad SAD Trnava na mestské linky, znamená pre nás ďalší milión korún náhrad za rok. Zvyšujú sa odpisy, rastú ceny pohonných hmôt a pracovných síl, ale i ďalšie prevádzkové náklady.

Mnohí občania nemajú záujem cestovať mestskou hromadnou dopravou, že je pomerne drahá a menej pohodlná ako osobné auto. Veľa ľudí z okolia cestuje za prácou, do škôl, na úrady. Tiež dávajú prednosť rýchlejšej, pohodlnejšej doprave vlastným autom, než preplneným a pomalším autobusom. Cez prázdniny sme si trochu vydýchli, lebo len do základných škôl nám dochádza šesťsto detí z okolia Trnavy. A to ešte väčšinu privážajú rodičia autami.

My môžeme povedať dopravnému podniku, aby dodržiaval dvadsaťminútové intervaly medzi spojmi, ale na jeden spoj nám vykáže ani nie sto korún tržby, pričom náklady sú štyritisíc korún. Podľa zákona ten rozdiel musíme doplatiť z našej kasy. Riešenie vidím v priblížení mestskej hromadnej dopravy samospráve a v súkromno-samosprávnych dopravných podnikoch, ktoré by vedeli optimálne zriaďovať dopravnú sieť, nasadzovať vozidlá, určovať intervaly a pružnejšie by celý režim prispôsobovali potrebám a nárokom občanov. Všetko treba, samozrejme, dôkladne prepočítať a premyslieť.

Únia miest Slovenska sa pustila do radikálneho riešenia problémov mestskej energetiky. V čom sa prejavujú a kde hľadáte riešenia?

Naše mestá nemajú dosah na energetickú politiku a stratégiu. Viedeň ich napríklad má. Zákon nám uložil spracovať energetické koncepcie miest. Tam sme mohli určiť, čo je pre koho optimálne.

Do určitej miery môžeme ovplyvniť dodávky tepla, pričom v každom meste je to ináč. Niekde majú mestské podniky, ktoré teplo vyrábajú i rozvádzajú spotrebiteľom. Niektoré mestá dostali od Protimonopolného úradu pokutu za to, že sa postavili proti odpájaniu spotrebiteľov od mestských centrálnych zdrojov. Je to krátkozraká politika. Odpojenie niekoľkých odberateľov v dome by nemalo byť v zmysle platného stavebného zákona ani možné. Ak sa odpojí jeden blok, fixné náklady teplárne sa neznížia, ale pripojení občania musia zaplatiť viac. Nemá to logiku. Keď sme raz investovali do centrálnej produkcie tepla – jedno, či štát, alebo mesto – tak je neprijateľné odtŕhať sa od systému a experimentovať s malými producentmi. Ak je centrálny systém drahý, neefektívny, treba preveriť jeho fungovanie, riadenie a účtovanie, a prinútiť ho k náprave. Rovnaký problém sa ukazuje aj v súvislosti s rozvodmi vody a kanalizáciou. Lokálni konkurenti sa chystajú stavať paralelné systémy. Je to normálne?

Naši občania si ešte stále nezvykli na to, že doba lacnej energie v akejkoľvek podobe sa definitívne skončila. Nemôžeme donekonečna uhýbať pred reálnymi výrobnými alebo nákupnými nákladmi na plyn, elektrinu, teplo. Ani v domácnostiach sa ešte nešetrí toľko, koľko by sa dalo. Zdražovaniu energií sa nevyhneme, ale treba sa na to pripraviť.

Najmä posledné roky ukázali, že nielen mestá, ale i obce potrebujú koncepčne riešiť zásobovanie energiami. Ukázala sa potreba našej silnejšej a efektívnejšej integrácie, ktorá by nám umožnila vyslovovať sa nielen k producentom energií, ale aj k energetickej stratégii a politike štátu. Únia miest Slovenska sa pripojila k iniciatíve asociácie Európskych miestnych samospráv podporujúcich lokálnu politiku trvalo udržateľnej energetiky – Energie-Citiés, a práve v októbri tohto roku zavŕšila tento proces založením Záujmového združenia miest pre trvalo udržateľnú energetickú efektívnosť a využitie obnoviteľných zdrojov energie – Citenergo. Prvé valné zhromaždenie zduženia sa konalo u nás, na trnavskej radnici.

Na sneme ste prízvukovali potrebu odbornej zdatnosti a vysokého pracovného nasadenia v mestských samosprávach a v organizáciách, ktoré spadajú pod ich riadenie. Je práca v týchto inštitúciách taká atraktívna a tak ocenená, aby mali kvalitný a výkonný personál?

Teraz už môžeme dobrých pracovníkov slušne zaplatiť. Stále sa však nemôžeme porovnávať so súkromným sektorom, ani so štátnymi úradmi. Veľa závisí aj od miestnej nezamestnanosti. Kde je málo pracovných príležitostí, tam si vážia aj nižší plat v samospráve a nie je problém získať slušných ľudí, odborníkov. Kde ten tlak nezamestnanosti nie je, tam je aj fluktuácia a spravidla odchádzajú tí lepší, zdatnejší. Mzdový systém na magistrátoch však treba nastaviť tak, aby motivoval ku kvalitnému a spoľahlivému výkonu, aby rozlíšil pracovnú aktivitu a pasivitu, odbornú zdatnosť a vzdelanostný priemer. Vyšší plat však nie je všetko. Aj nám, v Trnave, sa stalo, že sa nám vrátili ľudia, lebo sa im viac páčila práca na radnici a v organizáciách, ktoré sú v našej zriaďovateľskej právomoci.

Odborný rast ľudí budeme vedieť zabezpečiť aj cez spomínané Komunálne výskumné a poradenské centrum Únie miest Slovenska, ale aj cez rôzne vzdelávacie inštitúcie. Všetkým mestám záleží predovšetkým na zvládnutí legislatívy, na kvalite poskytovaných služieb a na slušnej a efektívnej komunikácii s občanmi.

Iné to bude s kariérnym postupom. Na jednej strane potrebujeme stabilitu na báze overenej výkonnosti a kvality, na druhej strane treba vziať do úvahy i osobné ambície. Neviem si predstaviť mestský úrad, ktorému by pomohol tvrdý konkurenčný boj medzi pracovníkmi a časté zmeny v riadiacej štruktúre.

Aj na Slovensku sa čoraz hlasnejšie hovorí o tom, že už nastal čas povýšiť územnú samosprávu na štvrtý pilier štátu a v tomto zmysle aj upraviť jej postavenie a definovať okruh jej právomocí v ústave. Aký je váš názor?

Východiskovým bodom bol zákon č.369/1990 Zb. o obecnej samospráve, patrí k vydareným zákonom. Ústava SR potvrdila samosprávu ako zvláštnu inštitúciu demokratického štátu. V priebehu rokov sa však vynorili otázky, na ktoré treba odpovedať novým spôsobom. Napríklad prokuratúra nám často napáda všeobecne záväzné nariadenia s tým, že nemáme právomoc ich prijímať. Stáva sa to najmä pri kompetenciách prenesených zo štátnej správy. V praxi vznikajú situácie, s ktorými zákonodarca nepočítal a preto ich ani nezohľadnil. Stačí spomenúť len spory okolo parkovania.

Treba poskytnúť mestám a obciam väčšiu normotvornú iniciatívu, a to aj na úrovni zákonodarnej. My sa síce vyjadrujeme k návrhom zákonov, podávame naše stanoviská, ale naše vlastné návrhy môžeme podávať len cez sprostredkovateľov – cez poslancov parlamentu alebo cez vládu. Náš hlas a názor by viac zavážil, keby sme mohli aj z úrovne samosprávy koncipovať a priamo podávať návrhy zákonov a keby sme sa mohli výraznejšie presadiť v legislatívnom procese. Uvedomujem si, že v súčasnosti nie je vhodná doba na riešenie tejto otázky. V záujme veci by sme však mohli dostať viac samostatnosti pri uplatňovaní prenesených kompetencií v konkrétnych miestnych podmienkach. My v samosprávach zase musíme zabezpečiť kvalitu normotvornej a rozhodovacej činnosti. Na to netreba meniť ústavu.

Zhováral sa Peter KRÚTKY

Späť