Scestnosť sedenia na dvoch stoličkách

Slovensko, 4. 5. 2009 (Verejná správa 9/2009)

Začiatkom tohto roka sa objavili na pôde parlamentu dva návrhy zákonov. Jeden mal novelizovať zákon o samospráve vyšších územných celkov a ustanoviť nezlučiteľnosť funkcie predsedu samosprávneho kraja s funkciou poslanca Národnej rady SR, druhý mal zaviesť do zákona o obecnom zriadení nezlučiteľnosť funkcie starostu obce s funkciou poslanca parlamentu. PhDr. Daniel Klimovský z Ekonomickej fakulty Technickej univerzity v Košiciach sa zamýšľa nad nezdarom tejto zákonodarnej iniciatívy.

Oba návrhy prerokovala Národná rada SR na 32. schôdzi, ale neprešli do druhého čítania. Predtým ešte Združenie miest a obcí Slovenska oficiálne deklarovalo svoj nesúhlas s návrhom, aby starostovia a primátori nesedeli v poslaneckých laviciach. Odvolalo sa na ústavu, ktorá v článku 77 takúto nezlučiteľnosť verejných funkcií neuvádza, a vyvolalo pochybnosti o ústavnosti oboch legislatívnych návrhov. Verejná mienka ich však prijala s pochopením.

Predkladateľ návrhov zdôraznil, že treba dôsledne uplatňovať princíp oddelenia výkonnej a zákonodarnej moci. Podľa ZMOS spojením funkcie starostu obce s funkciou poslanca parlamentu nedochádza k spojeniu výkonnej moci so zákonodarnou, pretože územná samospráva nie je reprezentantom miestnej štátnej správy, aj keď v niektorých prípadoch vykonáva prenesené kompetencie.

Argument združenia nestojí na pevných teoretických nohách. Verejná správa zahŕňajúca organizačné jednotky štátnej správy, územnej samosprávy a iných verejnoprávnych subjektov predstavuje výkonnú moc. Disponuje ňou štát aj neštátne subjekty, ktoré spravujú verejné záležitosti a ktoré na to štát splnomocnil, napríklad v rámci decentralizácie. Pokiaľ ide o funkciu starostu obce (primátora mesta) § 13 zákona o obecnom zriadení ho definuje ako výkonný orgán, čiže sa podieľa na výkonnej moci. Ak zoberieme do úvahy aj úsilie predstaviteľov európskych samospráv v Bruseli postaviť samosprávu do politického systému ako štvrtý pilier štátu popri troch tradičných – zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci – tak súbeh starostovskej a parlamentnej poslaneckej funkcie predstavuje zjavnú kolíziu.

Pokiaľ ide o pozíciu poslanca obecného zastupiteľstva či poslanca zastupiteľstva samosprávneho kraja voči poslancovi parlamentu, tá je komplikovanejšia. Ani jeden z týchto funkcionárov totiž nepôsobí v orgáne výkonného charakteru, hoci územná samospráva je tiež reprezentantom výkonnej moci. V súlade s koncepciou viacstupňového vládnutia (multi-level governance) nemožno kumulovanie týchto funkcií odmietnuť. Sedieť na dvoch takýchto stoličkách však znamená prinajmenšom zníženú kvalitu výkonu niektorej funkcie, alebo aj oboch. Poslanec Národnej rady SR je povinný zúčastňovať sa na jej plenárnych schôdzach a schôdzach výborov, do ktorých ho zvolili. Podobnú požiadavku kladie zákon o samospráve vyšších územných celkov (§ 12) a zákon o obecnom zriadení (§ 25) na poslancov obecných zastupiteľstiev a zastupiteľstiev samosprávnych krajov. V praxi často dochádza k tomu, že zvolení zástupcovia ľudu nevykonávajú svoj politický mandát s plným nasadením a tým sa spreneverujú svojim voličom i princípom demokratického zastupiteľského mechanizmu. Verejnosť vníma tento deficit o to ostrejšie, že ho sprevádza súbeh nemalých platov, odmien a rozličných výhod.

Združenie miest a obcí Slovenska tiež namietalo, že mnohé krajiny nezlučiteľnosť verejných funkcií na uvedených postoch právne nezakotvili. Zlučiteľnosť toleruje napríklad Belgicko, Česká republika, Čierna Hora, Dánsko, Fínsko, Francúzsko, Chorvátsko, Island, Luxembursko, Maďarsko, Nemecko, Nórsko, Rakúsko, Slovinsko, Švédsko či Veľká Británia. Naopak nezlučiteľnosť uvedených funkcií zakotvuje napríklad Bielorusko, Bulharsko, Cyprus, Estónsko, Grécko, Holandsko, Litva, Lotyšsko, Macedónsko, Moldavsko, Poľsko, Rumunsko, Rusko či Ukrajina. Aj medzi krajinami, ktoré paralelný výkon funkcií nevylučujú, sú také, kde politická tradícia považuje súbeh prinajmenšom za neštandardný, napríklad na Islande či vo Veľkej Británii. Niekde akceptujú kumuláciu funkcií na nižších stupňoch politicko-administratívneho usporiadania, ale nie na najvyššom, napríklad v Nemecku. Nemožno však zabúdať na to, že každá z uvedených skupín krajín je veľmi rôznorodá tak z hľadiska formy štátu, ako i z hľadiska spôsobu kreovania komunálnych reprezentantov a sídelnej štruktúry.

Viac kresiel – viac príjmov

Ak niekto neplní svoje povinnosti len preto, že vykonáva viacero funkcií naraz a potom z nich berie plat a iné hmotné pôžitky, verejnosť vníma kriticky. Obhajcovia kumulácie viacerých funkcií však poukazujú na lekárov alebo advokátov v parlamente, ktorí svoj čas delia medzi parlament a povolanie. Starostovia a primátori sú vraj na tom rovnako. Podľa ZMOS obyvateľa obce nezaujíma, či jeho starosta je zároveň poslancom parlamentu, ak má vytvorené dobré podmienky pre život. Tento argument je ale neprijateľný a vyvracajú ho aj viaceré sociologické prieskumy, ktoré poukazujú na nízku dôveru občanov k parlamentu a poslancom, i na pomerne veľkú nespokojnosť so samosprávnymi funkcionármi.

Argumentácia prirovnávajúca riadne zamestnanie k verejnej funkcii a popierajúca rozdiely medzi nimi je scestná. V § 2 zákona o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest sa uvádza, že funkcia starostu je verejnou funkciou, ktorá sa nevykonáva v pracovnom pomere. Podobné ustanovenie o predsedoch samosprávnych krajov obsahuje § 16 zákona o samospráve vyšších územných celkov. Na porovnanie spomeňme, že podľa § 8 zákona o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov poskytuje zamestnávateľ poslancovi Národnej rady SR pracovné voľno, ak o to požiada. To len potvrdzuje záver, že ide o verejnú funkciu, ktorej výkon nevedie k strate zamestnania. Naproti tomu lekári či advokáti sa nepodieľajú na výkone verejnej moci a teda ich porovnanie so samosprávnymi funkcionármi je irelevantné. Čo sa týka starostov obcí, ktorí sú vo svojich funkciách na čiastočný úväzok, tento argument iba potvrdzuje vysoký stupeň rozdrobenosti štruktúry slovenských obcí. Ak bude politická vôľa konsolidovať túto štruktúru, bude sa treba jednoznačne vysporiadať aj s postavením a pôsobením týchto starostov, aby nemuseli mať vedľajšie úväzky a záväzky.

Združenie miest a obcí Slovenska konštatovalo a dokazovalo, že poslanci parlamentu, ktorí sú zároveň starostami obcí, nepatria medzi najväčších absentérov a „v primeranej miere využívajú aj právo legislatívnej iniciatívy“. V prípade kumulácie funkcií predsedu samosprávneho kraja a poslanca Národnej rady SR sa ukázal pravý opak. Otázka však nestojí tak, kto je najväčší absentér, ale tak, či kumulovanie funkcií spôsobuje absencie pri ich výkone.

Sila lobingu

Polemika sa rozhorela aj okolo pochybností, či starostovia obcí alebo predsedovia samosprávnych krajov sediaci v parlamente nie sú zvýhodnení oproti kolegom bez poslaneckého mandátu, a či paralelný výkon takýchto funkcií nezvyšuje riziko klientelizmu. Na jednej strane platí, že lobovanie za záujmy konkrétnej obce či samosprávneho kraja v parlamente má šancu na úspech. Ako príklad možno uviesť svidnícko - stropkovský spor o sídlo obvodného úradu v roku 2003. Na strane druhej ale treba povedať, že lobovať za záujmy konkrétnej obce či samosprávneho kraja môžu aj poslanec Národnej rady SR, ktorý nie je zároveň starostom obce, ani predsedom samosprávneho kraja.

Kumuláciou funkcií trpí rovnosť šancí v politickej súťaži. Podľa ústavy majú poslanci parlamentu právo zákonodarnej iniciatívy. Čiže desať súčasných starostov, respektíve primátorov a jeden predseda samosprávneho kraja túto výsadu majú, ďalších 2829 starostov a primátorov, respektíve sedem županov ju nemá. A nemá ju ani celý ZMOS ako reprezentatívna organizácia miestnej územnej samosprávy. Navyše politické lobovanie priamo v poslaneckých laviciach je oveľa účinnejšie než v predsieňach a kuloároch parlamentu.

Pri tejto polemike je zaujímavé aj niečo iné. Podľa článkov 2 a 3 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov platí, že poslanec parlamentu, predseda samosprávneho kraja a starosta obce sú verejnými funkcionármi. Článok 4 deklaruje, že verejný funkcionár musí pri výkone svojej funkcie presadzovať a chrániť verejný záujem. Tu sa dostávame k problému, alebo skôr k dileme politikov zastávajúcich viaceré funkcie, ktorý verejný záujem majú vlastne zastávať – obce, kraja, alebo krajiny?

Čakanie na tretí pokus

Na pôde Národnej rady SR už raz zvíťazil názor, že súbežný výkon funkcie poslanca a starostu obce či predsedu samosprávneho kraja nie je klasickým prípadom nezlučiteľnosti funkcií. V roku 2002 pri schvaľovaní návrhu ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných činiteľov vyšla skupina poslancov vtedajšej vládnej koalície vedená Ladislavom Oroszom s návrhom zaviesť inštitút nezlučiteľnosti funkcie poslanca Národnej rady SR s funkciou starostu obce alebo predsedu samosprávneho kraja. Keďže pri hlasovaní neprešiel doplňujúci návrh, aby bol z textu vypustený zákaz súbežného výkonu funkcií v územnej samospráve a funkcie poslanca parlamentu, vtedajší starostovia obcí - poslanci Národnej rady SR - tento zákon bez ohľadu na svoju politickú príslušnosť nepodporili.

Počas parlamentnej rozpravy sa svojho času, okrem iného, zdôrazňovalo, že sú to práve starostovia obcí či predsedovia samosprávnych krajov, ktorí najlepšie vedia, čo sa deje v ich regiónoch a preto sú pre parlament prínosom. Argumenty tohto typu sú detskými prekáračkami alebo nepodloženými tvrdeniami a nepredstavujú úprimnú snahu seriózne podporiť alebo odmietnuť nejaký návrh zákona.

V priebehu parlamentnej rozpravy i v niektorých médiách odznelo, že politické strany by si tento problém mohli vyriešiť vo vlastnej réžii. To však nemusí vždy fungovať, ako sa to už ukázalo pri neúspešnom vymáhaní straníckej poslušnosti u poslancov, ktorí sa obrátili chrbtom k svojim nominujúcim stranám. Je naivné myslieť si, že politická kultúra sa u nás zmení zo dňa na deň, a že všetky politické strany nielen prijmú príslušné obmedzujúce pravidlá, ale ich aj budú dodržiavať. To si vyžaduje veľkú dávku politickej vôle. A tá vo volebných rokoch spravidla chýba.

Daniel KLIMOVSKÝ

Späť